اکوایران: در روزهایی که سیاستگذاران و مسئولان از سایه طولانی جنگ و پاسخ قاطعانه به تهاجم دشمن صحبت میکنند، دستگاه بوروکراسی همچنان با توهم داشتن منابع «دولت رفاه» در حال ایجاد اهداف و قوانین جدید است. وقتی بیشتر منابع کشور در باتلاق حفظ این ساختار متورم بلعیده میشود و بخشنامههای پی درپی نفس تولیدکننده را میبندد، تابآوری اقتصادی به واژهای بیمعنا تبدیل میشود. اما آیا سیاست گذار جرات غلبه بر این توهم را پیدا می کند و بارهای اضافی را پیش از فروپاشی اقتصاد از درون بر زمین می گذارد یا اینکه صدای زنگ خطر برای همیشه در هیاهوی این بوروکراسی پر هزینه گم می شود؟
در بخش اول این گزارش، این واقعیت متناقض مطرح شد که سیاستهای اقتصادی و رفتار روزمره دولت در ایران با مختصات و الزامات یک «اقتصاد در شرایط جنگ» همخوانی ندارد. در حالی که گفتمان رسمی بر شرایط حساس و رویارویی های همه جانبه تاکید دارد، در عمل، دستگاه های حاکمیتی به تولید رویه هایی ادامه می دهند که گویی در باثبات ترین دوران درآمدهای نفتی زندگی می کنیم. اما ریشه این ناهماهنگی شناختی و عملیاتی کجاست؟ چرا صدای زنگ خطر اقتصادی در راهروهای پاستور و بهارستان به تصمیمات سخت تبدیل نمی شود؟
پاسخ این پرسش کلیدی را باید در یک نابسامانی ساختاری دیرینه در نظام اقتصاد سیاسی ایران جستجو کرد: «عدم تطابق اهداف با توانمندی ها» و افتادن در دام «تورم قوانین». تجربه تاریخی و جهانی نشان میدهد که دولتهای موفق در زمان وقوع بحرانهای عمیق، چه جنگهای نظامی یا اقتصادی، به سرعت اهداف خود را مطابق با کاهش ظرفیت مالی و سرمایه اجتماعی خود بازتعریف و محدود میکنند. آنها می دانند که در طوفان باید بار کشتی را سبک کرد تا روی امواج بماند.
اما در اقتصاد ایران، ما با دولتی روبرو هستیم که همچنان به تولید قوانین، نهادها، ستادها و مأموریتها به همان اندازه که یک «دولت رفاه» حداکثری و مداخلهگر است – مانند ساختارهای بوروکراسی در کشورهایی مانند فرانسه – تمایل دارد. و آن هم در شرایطی که منابع مالی، درآمدهای ارزی و توان نظارتی آن حتی برای تامین نیازهای اساسی و روزمره اقتصاد با کسری ساختاری مواجه است.
وقتی سیاستگذار اندازه جیب و ظرفیت اجرایی خود را نداند، تولید انبوه قوانین نه تنها منجر به ایجاد نظم و کنترل بازار نمی شود، بلکه به بزرگترین مانع در برابر تاب آوری اقتصادی و مانع انعطاف پذیری بخش خصوصی تبدیل می شود. داده ها و گزارش های رسمی نهادهای مرجع به وضوح این واقعیت تلخ را در سه محور اصلی به تصویر می کشد.
اول: توهم ظرفیت. ماشین تولید هدف با سرعت ۲.۵ برابر با
در شرایطی که کشور درگیر جنگ اقتصادی همه جانبه و تحریم های بی سابقه است، منطق تاب آوری ایجاب می کند که دولت تمام توان اداری و مالی خود را روی چند اولویت حیاتی متمرکز کند. تضمین زنجیره امنیت غذایی و دارویی، حفظ ثبات نسبی در بازار ارز و جلوگیری از فروپاشی زیرساختهای استراتژیک – مانند انرژی و حملونقل – باید تنها اهداف بیبدیل دولت باشد. در چنین شرایطی، هرگونه هدف گذاری فرعی در حوزه های توسعه بلندپروازانه، ناگزیر منجر به شکست خواهد شد. اما نگاهی به آخرین اسناد بالادستی نشان می دهد که ماشین «تولید هدف» در ایران در جهت مخالف الزامات اقتصاد جنگ حرکت می کند.
بررسی ها و داده های منتشر شده نشان می دهد که قانون برنامه هفتم توسعه قوی ترین، متورم ترین و پرحجم ترین طرح توسعه در تاریخ پس از انقلاب است. در حالی که برنامه ششم توسعه علیرغم همه انتقادات به گستردگی آن دارای ۹۶۶ حکم بود، تعداد احکام برنامه هفتم با جهشی شگفت انگیز به ۲۳۷۹ حکم افزایش یافته است. این بدان معناست که دستگاه تولید هدف در اوج خشکسالی مالی ۲.۵ برابر سریعتر کار می کند.
همچنین در حالی که برنامه ششم تنها نیازمند تدوین ۸۹ آیین نامه اجرایی بود، برنامه هفتم بار تدوین و اجرای ۲۲۷ آیین نامه و دستورالعمل اجرایی جدید را بر دوش دولت کسری فعلی گذاشته است. این تورم و انباشت اهداف در حالی رخ می دهد که گزارش ها و آسیب شناسی های رسمی مرکز پژوهش های مجلس نشان می دهد که در برنامه قبلی با وجود شرایط بسیار بهتر درآمد ارزی در سال های ابتدایی آن، تنها حدود ۹ درصد از مصوبات به طور کامل محقق می شد.
اصرار بر تصویب بیش از دو هزار حکم الزام آور، آن هم در زمان کمبود شدید منابع و ابهامات گسترده بین المللی، معنایی جز حرکت به سوی «بن بست قابل پیش بینی» ندارد. دولتی که نمی تواند یک بی تعادلی چند میلیارد دلاری بنزین یا برق را مدیریت کند چگونه می تواند متولی اجرای صدها دستور فرهنگی، اجتماعی و عمرانی باشد که هر کدام بودجه و ساختار جدیدی می طلبد؟
دوم: باتلاق تشریعی; دایره های تیراندازی به پای تهیه کننده
پیامد مستقیم و فوری تورم اهداف، تورم قوانین و مقررات است. تصور نادرست سیاستگذار این است که با اعلام هر بخشنامه جدید مشکلی در بازار حل می شود. غافل از اینکه تولید هر قانون جدید به معنای نیاز به نهاد نظارتی، ستاد اجرایی و بودجه جدید است که در حال حاضر دولت فاقد آن است. پیامد این انباشت بدون پشتوانه و انتشار روزانه بخشنامه های ارزی و تجاری به وحشتناک ترین شکل در کف بازار و فضای کسب و کار خود را نشان می دهد.
داده های مستمر پایش ملی فضای کسب و کار که در فصول مختلف توسط اتاق بازرگانی ایران منتشر می شود، آینه تمام نمای این بحران است. در این ارزیابیها، شاخص «بیثباتی سیاستها، قوانین و مقررات و رویههای اجرایی حاکم بر کسبوکار» همواره یکی از سه مانع اصلی تولید بوده و نمره بحرانی بالای ۷.۰ (از ۱۰ که بدترین است) را دریافت کرده است. فعالان اقتصادی در شرایط تحریم بیش از هر چیز به «پیشبینیپذیری» نیاز دارند تا بتوانند مسیرهای جایگزینی را طراحی کنند، اما دولت با بمباران بخشنامهها، عملاً نقش یک تحریمگر داخلی را بازی میکند.
از سوی دیگر، زمانی که دولت بیش از ظرفیت نظارتی خود قوانین تولید می کند، نظامی که قرار بود مظهر عقلانیت، سرعت و پیش بینی پذیری در بوروکراسی وبری و مدرن باشد، به دلیل تورم وظایف، دچار یک فروپاشی کارکردی می شود. در غیاب نظارت سازمان یافته بر این کوه از قوانین، قدرت اجرای آن به دست تفاسیر شخصی و منافع کوچک کارکنان رده پایین گمرکات، شهرداری ها، مالیات ها و ادارات محیط زیست می افتد. بی دلیل نیست که در همین گزارش اتاق بازرگانی، شاخص «تلقی سلیقه ای از قوانین مسئولان نهادها» نمره ۶.۰ را به خود اختصاص داده است. یعنی قوانین افراطی نه تنها از فساد جلوگیری کرده است، بلکه گلوگاه های جدیدی برای رانت ایجاد کرده و چرخه اقتصادی را متوقف کرده است.
این سردرگمی بوروکراتیک در ارزیابی های بین المللی نیز کاملا مشهود و قابل ردیابی است. بر اساس داده های شاخص جهانی حکومت داری (WGI) متعلق به بانک جهانی، امتیاز و رتبه ایران در دو شاخص حیاتی «کیفیت مقررات» و «اثربخشی دولت» روندی کاملاً نزولی داشته است. به عنوان مثال، کیفیت مقررات در ایران از ۳۴.۳۳ به ۳۱.۰۳ طی دهه گذشته (از ۲۰۱۴ تا ۲۰۲۴) کاهش یافته است. این داده ها ثابت می کند که تولید انبوه قانون در شرایط بحران به جای مسلح کردن اقتصاد به جنگ، به باتلاق عمیقی برای غرق کردن ظرفیت های بخش خصوصی تبدیل شده است.
سوم: هزینه سنگین بوروکراسی. بقای ساختار به جای بقای اقتصاد
شاید تلخ ترین قسمت این فاجعه پیامدهای مالی این تورم نهادی باشد. در حالی که اهداف، ستادها، شوراها و قوانین قارچ گونه رشد می کنند، دولت مجبور است تمام منابع رو به کاهش و محدود خود را صرف زنده نگه داشتن این ماشین پراکنده و پرداخت حقوق لژیون کارمندانش کند. در این رقابت نابرابر آنچه قربانی می شود منابع حیاتی برای تاب آوری زیرساخت ها و آینده اقتصاد کشور است.
نگاهی به ترکیب مخارج بودجه عمومی از سال ۱۳۹۶ تا لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ عمق این فاجعه ساختاری را آشکار می کند. در تمام این سالها، سهم «اعتبارات هزینهای» – که شامل حقوق، دستمزد، یارانه و هزینه جاری و نگهداری نهادهای دولتی است- همواره بیش از ۷۰ درصد از کل هزینههای ثابت دولت را بلعیده است. این دستگاه اداری آنقدر پرهزینه و غیرقابل کنترل شده است که اعتبارات هزینه ای آن در لایحه ۱۴۰۴ به رقم شگفت انگیز ۳۳۵۵ هزار میلیارد تومان (همت) رسیده است. این رقم را با سال ۲۰۱۷ مقایسه کنید که این متغیر تنها ۲۹۴ بود. یعنی هزینه اداره دولت در کمتر از ۷ سال بیش از ۱۱ برابر شده است.
در مقابل این رشد سرطانی هزینه های جاری، سهم زیرساخت ها، توسعه و تاب آوری واقعی اقتصاد – که در ادبیات بودجه به اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای یا بودجه عمرانی معروف است – تقریبا متوقف شده و تنها حدود ۶۰۰ هزار میلیارد تومان در بودجه ۱۴۰۴ در نظر گرفته شده است. یعنی دولتی که باید زیرساخت های انرژی، جاده ها و صنایع فرسوده خود را در شرایط جنگ اقتصادی نوسازی کند تا اقتصاد فرو بریزد، کمتر از یک پنجم پولی که خرج می کند برای توسعه و بقای ملی اختصاص داده است.
بدتر از همه اینکه دولت برای جبران کسری بودجه ناشی از هزینه های همین ساختار متورم در سال های گذشته اوراق بدهی منتشر کرده است و اکنون در سال ۱۴۰۴ باید رقمی معادل ۱۰۰۰ هزار میلیارد تومان (بیش از ۱.۵ برابر کل بودجه عمرانی) را برای تملک دارایی های مالی هزینه کند. منابعی که عمدتاً برای بازپرداخت اصل و سود بدهی های قبلی استفاده می شود. این ارقام پیام روشنی دارند: دولت به یک «سیاهچاله مالی» تبدیل شده است که بقای روزانه سازمان ها و نهادهایش، بقای اقتصاد ملی را می بلعد.
ضرورت یک رژیم سختگیرانه نهادی
در شرایط جنگ اقتصادی نامتقارن، دولت نمی تواند و نباید همزمان متولی صدها هدف فرعی و غیرضروری باشد. انباشت قوانین و گسترش بی رویه مداخلات دولت در شرایطی که توان اجرایی و توان مالی آن به شدت رو به افول است، منجر به استهلاک بیشتر منابع، فرسودگی بدنه کارشناسی و از بین رفتن باقی مانده سرمایه اجتماعی نخواهد شد.
برای غلبه بر این بحران و شنیدن واقعی صدای آژیر، سیاستگذار نیاز به یک تغییر پارادایم اساسی دارد. شجاعت «تعلیق موقت» بسیاری از احکام برنامه های توسعه، توقف صدور بخشنامه های خلق الساعی و تمرکز مطلق بر «بقا و تاب آوری». به حداقل رساندن اهداف دولت و تمرکززدایی اقتصاد در شرایط فعلی، نه یک توصیه اقتصادی صرف که یک ضرورت راهبردی برای حفظ موجودیت اقتصاد ملی است. در غیر این صورت، این ماشین بوروکراسی پرهزینه و ناکارآمد، اقتصاد را از درون نابود خواهد کرد، قبل از اینکه سایه جنگ و تحریم های خارجی آن را نابود کند.
