نسخه سئول برای درمان تهران; چگونه «مالیات» و «ریل» حباب مسکن را ترکاند؟

در گزارش قبلی به اقتصاد سیاسی مسکن در ایران و علل ساختاری و نهادی گرانی مسکن پرداخته شد. با این حال، یک سوال اساسی در آن گزارش بی پاسخ ماند؛ آیا وضعیت فعلی مسکن در ایران امری خاص و خلاف عرف است؟ با بررسی بازار مسکن کره جنوبی و به ویژه سئول در دهه ۸۰ و ۹۰ به این سوال پاسخ خواهیم داد که سئول چگونه توانسته بازار مسکن را اصلاح کند و این تجربیات چه درس هایی برای تهران دارد؟

سئول ۱۹۸۰; آینه ای برای تهران ۱۴۰۴

سئول در اواخر دهه ۱۹۸۰ شرایطی را تجربه می کرد که برای شهروندان کلانشهرهای ایران به ویژه تهران بسیار آشنا بود. در آن زمان، کره جنوبی در مسیر رشد اقتصادی سریع قرار داشت، اما این رشد با یک غده سرطانی در اقتصاد شهری همراه بود: مسکن افسارگسیخته و تورم زمین. مسکن در کره از نیاز مصرفی و سرپناهی به ابزار اصلی حفظ ارزش پول و یک «کالای سیاسی» تبدیل شده بود که حتی بقای دولت ها را تهدید می کرد. هجوم نقدینگی به بازار املاک، انحصار زمین در دست شرکت های بزرگ (چابولی ها) و محدودیت های شدید تغییر کاربری باعث شده بود رویای خانه دار شدن طبقه متوسط ​​و کارگر از بین برود.

با این حال، تجربه کره جنوبی نشان می دهد که راه حل این بحران نه تنها با چیدن و ریختن بتن، بلکه با تغییرات اساسی در “ساختار انگیزشی” ذینفعان امکان پذیر شد. موفقیت کره در کنترل بازار مسکن نتیجه یک عمل جراحی عمیق در اقتصاد سیاسی بود. جایی که دولت نقش خود را از یک نهاد وابسته به قیمت مسکن به یک تنظیم کننده بی رحم در برابر سفته بازی تغییر داد. این گزارش به کالبد شکافی این گذار تاریخی می پردازد.

کالبد شکافی بحران دسترسی: روایت اعداد و شکاف طبقاتی

برای درک عمق فاجعه مسکن در سئول در دهه ۱۹۸۰، باید به اعداد متوسل شد. در حالی که اقتصاد کره به سرعت در حال صنعتی شدن بود، رشد قیمت مسکن از رشد درآمد ملی پیشی گرفت. داده های تاریخی از شاخص قیمت مسکن کره نشان می دهد که از سال ۱۹۷۵ تا اواخر دهه ۱۹۸۰، قیمت ها به شدت افزایش یافته است. بررسی سری زمانی قیمت ها (بر اساس سال پایه ۱۳۹۱) نشان می دهد که شاخص قیمت مسکن که در سال ۷۵ در محدوده ۶۳ قرار داشت، در پایان سال ۸۸ به ۱۲۶ واحد رسید و در پایان سال ۹۰ به اوج ۱۵۰ واحدی رسید. این جهش ها حکایت از شکل گیری حباب عظیمی در بازار داشت.

اما تاثیرات این حباب بر دهک های مختلف یکسان نبود. گزارش های رسمی از شاخص مقرون به صرفه بودن مسکن (PIR) در سال ۱۹۸۸ برای وام گیرندگان بانک مسکن کره در شهر سئول، شکاف طبقه وحشتناکی را نشان می دهد. برای پایین ترین دهک درآمدی (با درآمد سالانه ۳ میلیون وون یا کمتر)، شاخص استطاعت مسکن به رقم خیره کننده ۱۷.۲ سال رسید. این بدان معناست که یک خانوار کم درآمد برای خرید خانه باید معادل بیش از ۱۷ سال از کل درآمد خود (بدون خوردن و آشامیدن) پس انداز کند. برای این گروه میانگین زمان انتظار برای اولین خرید خانه بعد از ازدواج ۱۶.۵ سال است.

در مقابل، برای گروه بالاترین درآمد (بالای ۱۰ میلیون وون در سال)، شاخص دسترسی تنها ۳.۱ سال و زمان انتظار ۶.۲ سال بود. این ارقام نشان می‌دهد که مسکن عملاً به وسیله‌ای برای انتقال ثروت از طبقات پایین و مستاجران به مالکان و سرمایه‌داران تبدیل شده بود و تورم دارایی کل درآمد طبقه کارگر را می‌خورد.

اقتصاد سیاسی مالیاتی؛ دولت به عنوان شریک در تله تورم

چرا دولت کره تا اواخر دهه ۱۹۸۰ قادر به مهار این غول نبود؟ پاسخ را باید در تضاد منافع نهادی و وابستگی به بودجه جستجو کرد. درست مانند شهرداری های ایران که به درآمد حاصل از فروش تراکم وابسته هستند، نهادهای محلی و دولتی کره نیز در دام تورم درآمد مسکن گرفتار شدند.

بررسی ساختار درآمدهای مالیاتی مربوط به مسکن در کره جنوبی بین سال‌های ۱۹۶۲ و ۱۹۸۸ واقعیتی تلخ را آشکار می‌کند. بر اساس اطلاعات موجود، دولت بیشتر درآمد خود را از مالیات معاملات از جمله مالیات بر تملک و مالیات ثبت دریافت می‌کرد، در حالی که سهم مالیات بر دارایی بسیار ناچیز بود.

در سال ۱۳۶۷ سهم مالیات خرید ۲۱.۳ درصد و سهم مالیات ثبت ۲۵.۶ درصد از کل مالیات های محلی بوده است. در حالی که سهم مالیات بر دارایی سالانه تنها ۹.۷ درصد است. از منظر اقتصاد سیاسی، این ترکیب مالیاتی یک فاجعه انگیزشی بود. وقتی مالیات بر دارایی نزدیک به صفر است، شرکت های بزرگ (چابولا) و سرمایه داران تشویق می شوند که زمین و دارایی را احتکار کنند. زیرا هزینه نگهداری آن کم است. از سوی دیگر، دولت های محلی نیز به تورم مسکن وابسته می شوند. زیرا با هر بار افزایش قیمت و معامله ملک، درآمد آنها از محل درصدهای خرید و مالیات ثبت به شدت افزایش می یابد. به عبارت دیگر، خود دولت به جای تنظیم‌کننده بی‌طرف، به «شریک تجاری تورم» تبدیل شده بود و در عمل انگیزه‌ای برای ارزان‌تر کردن ملک نداشت.

شوک تامین و جراحی سازه در تخصیص زمین

هنگامی که بحران در اواخر دهه ۱۹۸۰ به نقطه جوش رسید، دولت کره جنوبی دریافت که غلبه بر بحران بدون تغییر ساختار اقتصاد سیاسی ممکن نیست. در گام اول راهبرد «شوک عرضه» در دستور کار قرار گرفت. در اواخر سال ۸۸ و اوایل سال ۸۹، دولت طرحی بلندپروازانه برای ساخت ۲ میلیون واحد مسکونی در یک دوره ۵ ساله اجرا کرد.

تفاوت این طرح با سیاست های شکست خورده قبلی (و طرح های مشابه در ایران) در رویکرد جامع آن بود. دولت کره می دانست که عرضه انبوه مسکن در مرکز سئول به دلیل کمبود زمین و انحصار مالکان امکان پذیر نیست. لذا اقدام به توسعه ۵ شهر جدید (شهرهای جدید) خارج از خطوط محدود شهری یا کمربند سبز (گرین کمربند) سئول کرد.

اما برای جلوگیری از تبدیل شدن این شهرهای اقماری به خوابگاه های منزوی، سرمایه گذاری های هنگفتی (به میزان صدها میلیارد وون) در زیرساخت های حمل و نقل عمومی و اتصال آنها به مرکز سئول از طریق راه آهن و بزرگراه انجام شد. این کار به معنای “توزیع ارزش فضایی” بود. یعنی با ایجاد دسترسی سریع، دولت انحصار فضایی زمین در مرکز سئول را شکست و تقاضای مصرف را به حومه شهر هدایت کرد. در این فرآیند، نقش مؤسساتی مانند بانک مسکن کره (KHB) در ارائه تسهیلات یارانه ای هدفمند صرفاً به تقاضای مصرف کننده (و نه برای سفته بازان) بسیار مهم بود.

اصلاحات مالیاتی دهه ۱۹۹۰; خروج دارایی ها از انجماد

شوک عرضه به تنهایی نمی تواند غول سوداگرانه را از بین ببرد. دولت می‌دانست که تا زمانی که احتکار زمین سودآور باشد، چابول‌ها تمام زمین‌های جدید را می بلعند. به همین دلیل، در سال ۱۹۹۰، کره جنوبی سه قانون بسیار رادیکال و انقلابی را تصویب کرد که مفهوم “مفهوم عمومی مالکیت زمین” را ایجاد کرد.

این سه قانون عبارت بودند از:

1. تعیین سقف مالکیت زمین مسکونی: دولت مالکیت زمین مسکونی در سئول را به ۶۶۰ متر مربع برای هر خانوار محدود کرد و شرکت های تجاری را از خرید زمین مسکونی (به استثنای ساخت مسکن استیجاری) منع کرد.
2. مالیات بر سود مازاد ناشی از نگهداری زمین: این مالیات سنگین (با نرخ ۵۰ درصد) به عایدی سرمایه اختصاص یافت. اما نکته مهم این بود که مالیات حتی بر افزایش قیمت زمین های خالی، زمین های بایر متعلق به شرکت ها و زمین های متروک قبل از فروش اعمال می شد (مالیات بر عواید تحقق نیافته/تحصیلی).
3. مالیات بر مزایای توسعه منطقه ای: برای بازیابی اجاره ای که از طریق توسعه دولتی به مالکان داده شده است (مثلاً ساخت مترو یا تغییر کاربری).

این جراحی مالیاتی باعث شد که هزینه احتکار و انجماد زمین برای شرکت های بزرگ به شدت افزایش یابد. آنها مجبور شدند زمین خود را به بازار عرضه کنند. ترکیب «عرضه انبوه زمین احتکار» با «ساخت ۲ میلیون واحد مسکونی» در نهایت حباب مسکن را ترکاند و همانطور که در پایین نمودار اول مشاهده می شود، قیمت ها در دهه ۹۰ وارد دوره طولانی ثباتی شدند.

درس هایی برای ایران در بن بست

کالبد شکافی تجربه کره جنوبی پیام های روشنی برای سیاست گذاران بازار مسکن در ایران دارد. اقتصاد سیاسی مسکن در ایران امروز دقیقاً مانند تله کره جنوبی در دهه ۱۹۸۰ است. شهرداری‌ها به‌جای مالیات‌های دارایی – مانند هزینه‌های واقعی تجدید سالانه – بر مالیات‌های معاملات و هزینه‌ها و فروش تراکم تکیه می‌کنند. تا زمانی که بودجه مدیریت شهری از گرانی ملک تامین شود، مدیریت شهری اراده ای برای ارزان شدن مسکن نخواهد داشت. بانک ها و خوسلوتی ها نقش چائبول های کره ای را بازی می کنند. انجماد سرمایه در املاک و مستغلات توسط سیستم بانکی برای جبران نارضایتی، مستلزم یک رفتار مالیاتی سختگیرانه است – مشابه مالیات بر زمین های بایر شرکت ها در کره. تولید انبوه مسکن (مانند نهضت مسکن ملی) بدون مکان یابی مناسب و توسعه زیرساخت های حمل و نقل سریع شهری نمی تواند انحصار زمین را در کلان شهرها از بین ببرد.

درس بزرگ سئول این است: “کلنگ بدون مالیات کار نمی کند.” تا زمانی که هزینه نگهداری و احتکار اموال با اعمال مالیات سالانه بر دارایی با قیمت واقعی بازار به شدت افزایش نیابد، ساخت و ساز مسکن جدید تنها علوفه جدیدی را برای دلالان فراهم می کند. ایران باید از مالیات معاملاتی به مالیات های نظارتی بر دارایی های راکد تبدیل شود و همزمان با توسعه حمل و نقل پرسرعت در روستاها انحصار زمین را بشکند. ترکیبی که در سئول کار کرد و می تواند گره کور مسکن تهران را باز کند.