بودجه ۱۴۰۵ و میراث نفت; پایان «ملی شدن» در عصر «انفالیزاسیون»

مرکز پژوهش های مجلس در گزارش «بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ کل کشور: حوزه نفت و گاز» به بررسی و تحلیل لایحه دولت و میزان انطباق آن با اسناد بالادستی به ویژه قانون برنامه هفتم پیشرفت در حوزه نفت و گاز پرداخته است. اما با فراتر رفتن از چنین فرمالیسم قانونی، می توان تداوم خصوصی سازی نفت و پیامدهای آن را به ویژه در شرایط کسری بودجه و اختلاف نظرها و نیز رویاهای دست نیافتنی برنامه هفتم مشاهده کرد.

از «ملی شدن نفت» تا «توزیع انفال»

نفت همواره مرکز ثقل اقتصاد سیاسی ایران در دوران معاصر بوده است. آمارهای رسمی حاکی از آن است که در شش ماهه اول سال ۱۴۰۴، بخش نفت و گاز طبیعی سهم ۲۵ درصدی در رشد اقتصادی کشور داشته است. اما بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ نشان می دهد که ماهیت اداره این منبع ثروت دچار دگرگونی پارادایمی شده است; گذار از مفهوم «نفت ملی» (ثروت متمرکز در خزانه برای توسعه زیرساخت های عمومی) به «نفت به عنوان انفال» (دارایی کالایی برای تسویه و توزیع مستقیم بین مؤسسات).

لایحه بودجه سال آینده بیش از آنکه یک سند مالی یکپارچه باشد، جدولی است برای تقسیم این «ارث نفتی» بین دستگاه های مختلف دولتی تا بتوانند در شرایط سخت تحریم و ناهماهنگی زندگی روزمره خود را اداره کنند. در این میان، تضاد آشکاری بین الزامات موهوم «برنامه هفتم پیشرفت» و واقعیت های تلخ حوزه انرژی و ژئوپلیتیک وجود دارد که دولت را در بن بست سیاست گذاری گرفتار کرده است.

کالبد شکافی Enfalization در بودجه ۱۴۰۵: تسویه به جای تخصیص

مهمترین نشانه تغییر ماهیت نفت از سرمایه ملی به دارایی توزیعی (اینفال) در جداول مخارج جمعی بودجه نهفته است. بر اساس لایحه ۱۴۰۵ معادل ۱۰ میلیارد دلار (۵۱۷ هزار بشکه در روز) نفت خام و میعانات گازی مستقیماً به نیروهای مسلح، پروژه های ویژه و پاکسازی اختصاص یافته است. یعنی معادل ۷۵۴ هزار میلیارد تومان (همت).

این اعداد به وضوح در مورد تولید نفت حکایت دارد. دولت به جای اینکه نفت را بفروشد، ارز آن را به بانک مرکزی بدهد و ریال را در قالب بودجه عمرانی و دفاعی زیر نظر دیوان محاسبات صرف کند، فیزیک نفت را به عنوان «اعتبار کالایی» به نهادها واگذار می کند. در چنین ساختاری مفهوم یکپارچگی بودجه از بین می رود و هر نهادی تبدیل به تاجر نفت می شود.

یکی دیگر از جنبه های این تحریف، دخالت در سهم نسل های آینده است. طبق قانون، سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی باید ۵۱ درصد باشد، اما دولت در لایحه قانونی ۱۴۰۵ این سهم را به ۲۰ درصد کاهش داد و عملاً ۳۱ درصد از دارایی های صندوق را وام گرفت. این عدد که معادل ۵۹۰ حمات (۷.۹ میلیارد دلار) است، نشان می‌دهد که دولت برای پوشش هزینه‌های جاری و جبران نارضایتی‌ها، ثروت بین نسلی را جمع‌آوری می‌کند.

برآورد بیش از حد درآمدهای نفتی؛ تقلا برای تراز کردن روی کاغذ

یکی از عوارض همیشگی بودجه ریزی در ایران که ناشی از همین نگاه توزیعی به درآمدهای موهوم است، «اغلب برآورد» است. لایحه ۱۴۰۵ میزان صادرات نفت خام و میعانات گازی را یک میلیون و ۷۷۲ هزار بشکه در روز و قیمت هر بشکه را ۵۴ دلار در نظر گرفته است.

تحلیل های مرکز تحقیقات نشان می دهد که با توجه به شرایط بازار و فشارهای تحریمی، سناریوی محتمل تر صادرات ۱.۵ میلیون بشکه ای با میانگین قیمت ۵۳ دلار (حدود ۲۹ میلیارد دلار کل درآمد) است. این بدان معناست که مفروضات بودجه (۳۴.۹ میلیارد دلار) حدود ۲۰ درصد (تقریباً ۶ میلیارد دلار) بیش از حد برآورد شده است.

دولتی که از یک سو قادر به ایجاد درآمدهای مالیاتی پایدار نیست و از سوی دیگر باید هزینه های جاری متورم را پوشش دهد، چاره ای جز افزایش اعداد روی کاغذ ندارد. این کسری بودجه پنهان در طول سال در قالب استقراض از بانک مرکزی، تورم و در نهایت فشار بر معیشت عمومی خود را نشان خواهد داد.

نکته اساسی این است که با توجه به تجربیات سال های گذشته می توان دریافت که بخشی از استراتژی دولت برای جبران این بیش برآوردی و فراتر از آن، کسری فروش نفت، افزایش نرخ ارز است. در سال ۱۴۰۳ بر اساس گزارش دیوان محاسبات علیرغم اینکه دولت ۶۳ درصد از فروش نفت را محقق می کرد، درآمد نفتی دولت در سال ۱۴۰۳ معادل ۱۴۴ درصد بود و بیشتر آن ناشی از افزایش نرخ ارز بود نه فروش نفت.

عدم تعادل انرژی؛ هزینه سنگین حاکمیت توزیعی

نگاه «انفال» به منابع پیامد تلخ دیگری هم دارد: وقتی انرژی به عنوان حق توزیع ارزان در اختیار جامعه قرار می گیرد، عدم تعادل به بحران امنیتی-اقتصادی تبدیل می شود. لایحه بودجه ۱۴۰۵ آینه تمام نمای این بحران است.

در جداول بودجه، رقم سرسام آور ۴۲۷ همت برای واردات بنزین (۲۲۵ همت) و تامین بنزین و گازوئیل داخلی از طریق پایاپای با پتروشیمی ها (۲۰۲ همت) در نظر گرفته شده است. این رقم نسبت به سال های گذشته رشد چشمگیری داشته است. سوزاندن این حجم عظیم از منابع ارزی برای سوخت خودروها دقیقا برعکس «سرمایه گذاری» است.

در این میان مشاهده می شود که مفاد مهم جدول هفتم که می توانست اندکی به بهبود این روند کمک کند، در لایحه نادیده گرفته شده است. خط خاصی برای تامین منابع «سامانه جامع مدیریت هوشمند انرژی» در نظر گرفته نشده است. همچنین تکلیف گازهای فلر که باید منبعی برای «صندوق بهینه سازی مصرف انرژی» باشد مشخص نشده و منابع این صندوق شفافیت لازم را ندارد. این نشان می دهد که در جنگ بین «بقا در کوتاه مدت» و «اصلاح ساختاری در بلندمدت»، دولت گرفتار در تحریم، گزینه اول را انتخاب کرده است.

نقد تخیلات برنامه هفتم: رویای «انرژی هاب» در زمستان های سرد

مرکز پژوهش های مجلس در بخش سازگاری این لایحه با برنامه هفتم از دولت انتقاد کرده است. یکی از این انتقادها عقب ماندن این لایحه از هدف برنامه هفتم مبنی بر تبدیل ایران به «هاب منطقه ای انرژی» و افزایش صادرات گاز به ۴۰ میلیارد متر مکعب (و ۲۰ میلیارد مترمکعب خالص) در سال است. این مرکز تحقیقاتی معتقد است برای رسیدن به این هدف، صادرات گاز در سال ۱۴۰۵ باید بیش از ۱۸ میلیارد متر مکعب باشد، در حالی که بودجه آن ۱۶ میلیارد متر مکعب (حدود ۱۰ درصد عقب تر) تعیین شده است.

اما اگر با دریچه واقع گرایی ژئوپلیتیک به موضوع نگاه کنیم، در اینجا حق با دولت است و انتقاد اصلی متوجه نویسندگان برنامه هفتم است. کشوری که در زمستان ها با عدم تعادل شدید گاز مواجه است، صنایع خود را تعطیل می کند و به دلیل تحریم ها قادر به جذب میلیاردها دلار سرمایه خارجی برای فناوری «افزایش فشار» در پارس جنوبی نیست، چگونه می تواند به قطب انرژی منطقه تبدیل شود؟

تحولات ژئوپلیتیکی، کریدورهای جایگزین – مانند کریدور میانی – و قراردادهای گازی کشورهای همسایه جایگاه ایران را در بازار انرژی به شدت محدود کرده است. در این شرایط لایحه بودجه ۱۴۰۵ نه از سر تقصیر، بلکه از روی ناچاری و پرداختن به واقعیت های میدانی، اهداف رویایی برنامه هفتم را نادیده گرفته است. مقصر دانستن دولت برای تحقق ندادن این توهمات قانونی، نادیده گرفتن انزوای تحمیل شده بر اقتصاد سیاسی ایران است.

پیشنهادات مرکز تحقیقات؛ شکست فرمالیسم قانونی در برابر منطق اقتصاد سیاسی

مرکز پژوهش‌های مجلس در بخش چهارم گزارش خود فهرستی از طرح‌های اصلاحی را ارائه کرده است که اگرچه از نظر «انضباط مالی» مترقی به نظر می‌رسند، اما در پرداختن به واقعیت‌های لایحه ۱۴۰۵ دارای نوعی تضاد ساختاری هستند.

پیشنهاد اصلی مرکز ایجاد جداول تکمیلی «صندوق بهینه سازی مصرف انرژی» و «حساب سرمایه گذاری نفت و گاز» است. مرکز پژوهش ها به درستی اشاره می کند که منابع این حساب ها (مانند ۱۰ درصد درآمد حاصل از گاز یا ۶۰ درصد درآمد صادرات محصولات جانبی) در لایحه از بین رفته است.

در واقع این پیشنهاد تلاشی برای بازگرداندن «روغن آنفال شده» به دایره نظارت است. وقتی دولت منابع را در جداول هزینه های جمعی یا خارج از سقف بودجه پنهان می کند، در واقع مجلس را برای نظارت بر ثروت ملی خلع ید می کند. پیشنهاد این مرکز برای «شفافیت» در واقع یک مسیر قانونی برای فرآیند غیر رسمی شدن بودجه است. سوال اصلی این است که وقتی دولت ۳۱ درصد از سهم صندوق توسعه ملی (حدود ۷.۹ میلیارد دلار) را برای پوشش حقوق و دستمزد وام گرفته است، آیا واقعاً جایی برای واریز منابع به «حساب سرمایه گذاری» وجود دارد؟ پیشنهاد مرکز، اگرچه از نظر قانونی صحیح است، اما «جیب خالی دولت» را نادیده می گیرد.

در پیشنهادی دیگر، این گزارش پیشنهاد کرد که بر اساس قانون برنامه هفتم، نرخ عوارض سوختن گازهای مشعل برای سال ۱۴۰۵ معادل ۴۰ درصد قیمت صادرات تعیین شود. این پیشنهاد در واقع نمونه دیگری از رویاهای دست نیافتنی برنامه هفتم است. از یک طرف دولت به دلیل تحریم ها و کمبود نقدینگی قادر به سرمایه گذاری در مجموعه گازهای مشعل نیست و از طرف دیگر مرکز تحقیقات می خواهد او را جریمه کند. این جریمه در واقع از جیب دولت (شرکت ملی نفت) به جیب دیگر (صندوق بهینه سازی) می رود، بدون اینکه در واقع گازی جمع آوری شود. این راه حل تنها یک نمایش حسابداری است که عدم تطابق عملیاتی را برطرف نمی کند. به این ترتیب راهکارهای پیشنهادی مرکز تحقیقات، اگرچه از منظر «تکنوکراسی مالی» ستودنی است، اما به نوعی دچار «کوری ژئوپلیتیک» و «عدم درک فوریت بقا» می شود.

بازگشت به واقعیت حاکمیت

لایحه بودجه ۱۴۰۵ در بخش نفت و گاز، سند تلخ اما واقعی اقتصاد در محاصره است. انتقادات مرکز تحقیقات به عدم شفافیت و بی توجهی به قوانین بالادستی کاملاً صحیح است، اما نباید فراموش کرد که بسیاری از این قوانین – به ویژه در برنامه هفتم – بر اساس خواسته ها نوشته شده است نه احتمالات.

روند «خصوصی‌سازی نفت» و توزیع مستقیم آن بین نهادها شاید راه‌حلی کوتاه‌مدت برای دور زدن بوروکراسی و تحریم‌ها باشد، اما در بلندمدت به فروپاشی انضباط مالی و تضعیف مفهوم «بودجه ملی» منجر می‌شود. به جای تلاش برای پاسخ به رویاهای دست نیافتنی ژئوپلیتیکی، دولت باید بر مهار عدم تعادل انرژی و روشن کردن سهم هر یک از ذینفعان از آخرین قطرات ثروت ملی تمرکز کند.