سقوط «اتاق جنگ توسعه» به «تله بوروکراسی از راه دور»؛ چرا برنامه هفتم به کارخانه تولید اسناد تبدیل شد؟

انتشار گزارش ارزیابی عملکرد سال اول قانون برنامه هفتم توسعه توسط مرکز پژوهش های شورای اسلامی، فراتر از یک گزارش معمول اداری، سند آسیب شناسی وضعیت حاکمیت اقتصادی کشور است. این گزارش شکاف عمیق بین “اهداف تایید شده” و “واقعیت های اجرایی” را آشکار می کند. اصل قضیه اینجاست: در حالی که ساختارهای نهادی جدیدی مانند «شورای عالی راهبری برنامه» برای پرکردن این شکاف ایجاد شده است، داده ها نشان می دهد که این نهادها در حال تبدیل شدن به ماشین های بوروکراسی و تولید اسناد هستند.

با تجزیه و تحلیل داده های گزارش، این تحلیل استدلال می کند که چگونه شورای عالی حکومت در «تله نهادی» گرفتار شده است. تله ای که ابزارهای نظارتی سخت و گران قیمت – موضوع اصل ۱۱۸ – در سایه وظایف اداری و کم خطر – موضوع اصل ۱۱۹ رنگ باخته است و همچنین تحلیل «مفاد غیرقابل اجرا» نشان می دهد که برنامه هفتم به جای میثاق ملی توسعه، به بازیچه تسویه حساب های سیاسی و سیاسی مجلس بین دولت و دولت تبدیل شده است.

اقدام اول: پناهگاه ماده ۱۱۹; زمانی که «برنامه ریزی» جایگزین «اجرا» شود.

بر اساس گزارش مرکز تحقیقات، شورای عالی راهبری برنامه از بدو تأسیس تا پایان شهریور ۱۴۰۴، ۲۲ جلسه تشکیل داده است که تقریباً دو برابر الزام قانونی – حداقل یک جلسه در ماه است. این شورا بر اساس ماده ۱۱۸ برنامه هفتم با مسئولیت معاون اول رئیس جمهور و مرکب از رئیس سازمان (دبیر شورا)، وزیر امور اقتصادی و دارایی و وزرایی که رؤسای کمیسیون های دائمی دولت هستند و رئیس کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات مجلس (به عنوان ناظر) تشکیل می شود.

این آمار در نگاه اول نشان از چابکی و همت دولت دارد. اما تحلیل محتوای این جلسات، طرف دیگر واقعیت را آشکار می کند. بخش عمده ای از خروجی این شورا تصویب آیین نامه ها، دستورالعمل ها و بسته های اجرایی ماده ۱۱۹ قانون برنامه بود. ماده ۱۱۹ فهرست بلندبالایی از وظایف را بر عهده دولت گذاشته است تا دوباره برای اجرای برنامه «برنامه» بنویسد. برنامه مشکلاتی از قبیل حل عدم تعادل کلان اقتصادی، ثبات در سطح عمومی قیمت ها و نرخ ارز و تورم تک رقمی، تحقق عدالت مالیاتی برای اهداف بلندمدت از جمله تولید ایده های بومی، ارائه بورسیه داخلی برای استعدادهای درخشان و افزایش سهم پایان نامه ها و رساله های تقاضا محور.

در ادبیات اقتصاد سیاسی می توان این پدیده را «فرمالیسم بوروکراتیک» نامید. دولت ها به طور طبیعی تمایل دارند به جای ورود به عرصه پرخطر «پیاده سازی» که نیازمند جراحی های اقتصادی دردناک و درگیری با ذینفعان است، به پناهگاه امن «تولید اسناد» فرار کنند.

مرکز پژوهش‌ها تاکید می‌کند که تمرکز بیش از حد شورا بر اصل ۱۱۹ موجب غفلت از وظیفه اصلی خود یعنی «نظارت مستمر بر عملکرد دستگاه‌ها» و «رفع موانع اجرایی» شده است. به عبارت دیگر، شورای راهبری به جای اینکه «اتاق جنگ توسعه» برای حل اختلافات انرژی یا بانکی باشد، به «کارخانه تولید مقررات» تبدیل شده است. تصویب ۲۶ برنامه اصل ۱۱۹ اگرچه روی کاغذ جذاب است و به نهادهای نظارتی سیگنال می دهد، اما در عمل هزینه سیاسی اصلاحات واقعی را به تعویق می اندازد. این رویکرد نوعی مکانیسم دفاعی برای خرید زمان است. دورانی که در آن بوروکراسی چاق می شود، اما شاخص های کلان اقتصادی بدون تغییر باقی می مانند.

قانون دوم: کالبد شکافی “احکام غیرقابل اجرا”; حل و فصل سیاسی و تناقض زمانی

شاید تکان دهنده ترین قسمت گزارش، اعلام رسمی دولت مبنی بر «غیرقابل اجرا بودن» بودن ۱۳۸ حکم (معادل ۱۱ درصد کل احکام) و ۳۷ درصد از اهداف کمی برنامه باشد. دولت دلایلی مانند تحریم، کمبود منابع و بار مالی را ذکر کرده است. اما کالبد شکافی منشأ این احکام حقیقت تلخ سیاسی را آشکار می کند.

داده‌های این گزارش نشان می‌دهد که از میان احکام غیرقابل اجرا، تنها ۴۰ مورد (۲۹ درصد) در لایحه پیشنهادی دولت (دولت سیزدهم) و ۹۸ (۷۱ درصد) احکامی بودند که از سوی مجلس به برنامه اضافه شدند. این آمار نماد بارز «شکاف انتظارات» و «سربارگذاری نهادی» است. شورای اسلامی با انگیزه های سیاسی و منطقه ای بار سنگینی را بر دوش برنامه گذاشته است که با ظرفیت های واقعی اقتصاد ایران همخوانی ندارد.

تمرکز این قضاوت های غیرقابل اجرا بر فصل های حساس نگران کننده است: ۱۰۰ درصد از اهداف فصل «اصلاح ساختار بودجه» و ۹۳ درصد از اهداف فصل «رشد اقتصادی» غیرقابل اجرا تلقی شده اند. این بدان معناست که «هسته سخت» حاکمیت اقتصادی کشور عملا از دستور کار خارج شده است.

عمل سوم: تحول نظارت. شورای حاکمیتی یا صندوق پستی؟

ماده ۱۱۸ قانون برنامه هفتم با هدف ایجاد ساختار نظارتی قدرتمند به منظور «بررسی مستمر عملکرد» و «تصویب سیاست‌های متناسب با نقاط قوت و ضعف» به شورای عالی راهبری تدوین شد. اما گزارش مرکز تحقیقات نشان می دهد که این موسسه دچار تحول کارکردی شده است.

در گزارش ناظران اجرایی و مالی آمده است: «سازمان برنامه و بودجه کشور تنها مسئولیت مدیریت و تدوین گزارش ها را بر عهده داشت و مسئولیت مندرجات گزارش مذکور بر عهده مسئولان مذکور است. [دستگاه‌ها] است.» این جمله به معنای تقلیل جایگاه شورای عالی راهبری از یک نهاد «فرماندهی» به «دبیرخانه منفعل» است که صرفاً نقش صندوق پستی برای انتقال گزارش ها را ایفا می کند.

علاوه بر این، ساختار نظارت مالی نیز به دلیل «تضاد منافع» عقیم مانده است. انتخاب حسابرسان دستگاه های اجرایی به عنوان «ناظران مالی» عملا استقلال نظارت را زیر سوال برده است. ذیحساب که جزئی از بدنه اداری و حقوق بگیر نظام است، توانایی نقد ساختاری عملکرد وزیر یا رئیس اداره را ندارد. نتیجه این ساختار معیوب، تولید گزارش هایی است که به گفته مرکز پژوهش ها «بدون تحلیل و ارزیابی مؤثر» و صرفا بر اساس گزارش خود دستگاه ها است. وقتی نظارت مستقلی وجود نداشته باشد و شورای راهبری مسئولیت محتوا را بر عهده نگیرد، نظارت تبدیل به یک رویه اداری بی معنی می شود.

عمل چهارم: تفکیک بودجه از برنامه. مرگ برنامه ریزی

آخرین حلقه این زنجیره ناکارآمدی در عدم تطبیق بودجه سالانه با برنامه پنج ساله ظاهر می شود. بر اساس اصل ۱۱۸ دولت موظف بود «برنامه سال آینده» را به مجلس ارائه کند تا مبنای بودجه ریزی قرار گیرد اما این مهم در گزارش دولت وجود ندارد. این گزارش تصریح می کند که تکلیف قانون برای تدوین سند پشتوانه بودجه رعایت نشده و ارتباط منسجمی بین بودجه ۱۴۰۴ و برنامه هفتم وجود ندارد.

وقتی ۴۳ درصد دستورات بودجه با برنامه همخوانی ندارد و دولت حتی برنامه عملیاتی سالانه خود را ارائه نمی کند، می توان از «مرگ عملی برنامه ریزی توسعه» صحبت کرد. در این شرایط، بودجه – به عنوان سند دخل و خرج واقعی – مسیر خود را طی می کند و برنامه هفتم (به عنوان سند آرزوها) در قفسه کتابخانه ها می پوسد. همچنین این انقطاع تمام تلاش های شورای راهبری را برای تصویب آیین نامه ماده ۱۱۹ بی اثر می کند. زیرا بدون تخصیص منابع در بودجه، بهترین مقررات نیز اجرا نمی شود.

پرده آخر: نیاز به بازگشت به واقعیت

اولین سال اجرای برنامه هفتم پیشرفت قربانی دو نیروی مخرب بوده است: نخست «ناسازگاری زمانی» اهداف حداکثری مجلس با توان اجرایی و مالی دولت که منجر به اعلام غیرقابل اجرا شدن بخش‌های کلیدی برنامه (بودجه و رشد) شده است. دوم «انحراف نهادی» شورای عالی حاکمیتی که به جای استفاده از ابزار نظارتی سخت گیرانه به حاشیه امن تولید سند پناه برده است.

گزارش مرکز تحقیقات یک هشدار جدی است. اجرای یا عدم اجرای تکالیف برنامه هفتم عواقب ناگواری برای اقتصاد ایران دارد. خطر اصلی در اینجا این است که به جای حل این تعارضات، دولت و مجلس وارد یک چرخه معیوب می شوند: مجلس بر اجرای مصوباتی که بودجه برای آنها وجود ندارد (مانند عدم انطباق بودجه ۱۴۰۴ با برنامه) پافشاری می کند و دولت با ارائه گزارش های رسمی و آیین نامه کاغذی تظاهر به اجرای آن می کند.

خروج از این بحران ریشه در «توجه و تلاش بیشتر» دولت برای اجرای غیرممکن ها ندارد، بلکه در واقع بینی است. دولت نمی تواند تا پایان برنامه خود را مشغول تدوین مقررات نشان دهد و از انجام وظایف دست بردارد. مجلس نیز باید با سنگ سخت واقعیت روبرو شود. باید بازنگری و تعدیل عظیمی در تکالیف برنامه صورت گیرد تا با واقعیت ها و مقتضیات روز هماهنگ شود. در این راستا دولت می تواند از ماده ۱۱۸ در این راستا استفاده کند.

در نهایت به نظر می رسد تجربه برنامه هفتم نشان داده است که الگوی آرزوی مجلس در تدوین برنامه و بی توجهی دولت در اجرا به سرانجام رسیده است. زیرا اساساً برنامه ریزی برای توسعه کما کرده است. بدون واقع‌بینی در برنامه‌ریزی و اجرا، تلاش‌های توسعه‌ای صرفاً هدر دادن منابع حیاتی کشور خواهد بود.