آمریکا چگونه می تواند از اقتصاد ایران سود ببرد؟

دور دوم مذاکرات جمهوری اسلامی ایران و ایالات متحده آمریکا با هدف «درج منافع اقتصادی آمریکا در متن مذاکرات» برگزار شده است. اولاً از سخنان مبهم طرفین به نظر می رسد که این ایده توانسته یک اجماع عمومی ایجاد کند، اما بحث بر سر جزئیات آن همچنان ادامه دارد. بر اساس برخی اظهارات، تیم مذاکره کننده ایران قرار است تا دو هفته دیگر با پیشنهادهایی برای حل اختلافات به میز مذاکره بازگردد.

روابط ایران و ایالات متحده آمریکا در چهار دهه اخیر اغلب در چارچوب های امنیتی، ایدئولوژیک و نظامی مورد تحلیل قرار گرفته است. اما فراتر از این لایه های متضاد، یک واقعیت اقتصادی عمده نادیده گرفته شده است: «هزینه فرصت» سنگینی که واشنگتن با خروج از بازار ایران متحمل شده است. ایده منفعت اقتصادی آمریکا از بازار ایران که توسط دولت تکنوکرات وقت در دهه ۱۳۷۰ مطرح شد، تلاشی بود برای تبدیل دشمن سیاسی به “شریک اقتصادی اجتناب ناپذیر”. امروزه در دنیایی که زنجیره تامین انرژی و رقابت ژئوپلیتیکی با چین در خط مقدم قرار دارد، بازخوانی این پرونده و بررسی موانع ساختاری که حتی اراده احتمالی کاخ سفید برای بازگشت به بازار ایران وجود دارد، یک ضرورت راهبردی است.

عصر پهلوی: معماری وابستگی متقابل

روابط اقتصادی ایران و آمریکا در دوران پهلوی نمونه کلاسیکی از ادغام اقتصاد در حال توسعه در ساختار قدرت جهانی بود. در دهه ۱۹۵۰، ایران نه تنها به عنوان ژاندارم منطقه، بلکه به عنوان یکی از بزرگترین شرکای تجاری غیر ناتو برای واشنگتن عمل می کرد. حضور بیش از ۵۰۰۰۰ مستشار آمریکایی در ایران فقط یک حضور نظامی نبود، بلکه پیوندی ارگانیک بین بخش خصوصی آمریکا و زیرساخت‌های مدنی ایران ایجاد کرده بود. در آن سال‌ها، پروژه‌های عظیمی مانند نیروگاه‌های هسته‌ای و شبکه برق ملی با توجه به فناوری آمریکایی طراحی شدند. موضوعی که بیانگر یک «برد-برد» بود: ایران به مدرنیزه شدن سریع دست خواهد یافت و آمریکا بازاری تضمین شده برای کالاهای سرمایه ای خود خواهد داشت.

تجارت در پس از انقلاب: ادامه فروش نفت در میانه بحران

برخلاف روایات رایج که روابط اقتصادی را بلافاصله پس از سال ۱۳۵۷ پایان یافته است، واقعیت‌های تاریخی نشان می‌دهد که منطق بازار حتی در شدیدترین چرخش‌های سیاسی به حیات خود ادامه می‌دهد. پس از تسخیر سفارت آمریکا و قطع روابط دیپلماتیک، اگرچه دارایی های ایران مسدود شد، اما تجارت نفت به طور کامل متوقف نشد. تا سال ۱۳۶۶ (۱۹۸۷ میلادی) آمریکا همچنان یکی از خریداران نفت خام ایران بود. در واقع، حتی در اوج جنگ ایران و عراق، نفت ایران به پالایشگاه های آمریکایی می رسید.

نقطه عطف نهایی نه در سال ۱۳۵۸، بلکه در مهر ۱۳۶۶ اتفاق افتاد. رونالد ریگان با صدور فرمان اجرایی، واردات هرگونه کالا و خدمات از ایران را به بهانه «حمایت از تروریسم» و «تهدید آزادی دریانوردی در خلیج فارس» ممنوع کرد. با این حال، حتی این دستور در را به طور کامل بر روی شرکت‌های آمریکایی نبست. زیرا از طریق شعب خارجی خود در اروپا و دبی به تجارت با ایران ادامه می دادند. این نشان می دهد که بخش خصوصی آمریکا همیشه تشنه حضور در بازار ایران بوده و تنها با فشار سخت افزاری دولت مرکزی عقب نشینی کرده است.

دهه ۱۳۷۰ و توافق کونوکو: تلاش برای شکستن سد تحریم ها

با روی کار آمدن دولت هاشمی رفسنجانی و اتخاذ سیاست «سازنده»، ایران سعی کرد از طریق اقتصاد تنش سیاسی را کاهش دهد. راهبرد تهران ایجاد یک «لابی نفتی» قدرتمند در واشنگتن به نفع ایران با گره زدن منافع شرکت های نفتی بزرگ آمریکایی به میادین خود بود. اوج این تلاش، قرارداد با شرکت نفت کونوکو در سال ۱۹۹۵ برای توسعه میادین نفتی سری A و E بود.

این توافق یک زلزله سیاسی در واشنگتن ایجاد کرد. برای اولین بار پس از انقلاب، یک غول نفتی آمریکایی مستقیماً با شرکت ملی نفت ایران وارد معامله شد. اما این رویا زیاد دوام نخواهد آورد. دولت کلینتون تحت فشار شدید کنگره و لابی های طرفدار اسرائیل، نه تنها با صدور دو فرمان اجرایی متوالی، قرارداد کونوکو را لغو کرد، بلکه شرکت های آمریکایی را از سرمایه گذاری در صنعت نفت ایران به طور کامل منع کرد. این اقدام آغاز دوران جدیدی بود که در آن «اقتصاد» به گروگان «سیاست» تبدیل شد و ایده کسب سود آمریکا از بازار انرژی ایران در جوانی نقش بر آب شد.

قانون داماتو و نهادینه سازی تحریم های ثانویه

شکست قرارداد کونوکو تنها آغاز راه بود. کنگره آمریکا در سال ۱۹۹۶ با تصویب قانون تحریم های ایران و لیبی (ILSA) معروف به قانون داماتو، گامی بی سابقه در حقوق بین الملل برداشت. این قانون برای اولین بار «تحریم های ثانویه» را ابداع کرد. یعنی آمریکا نه تنها شرکت های خود، بلکه شرکت های کشورهای ثالث را در صورت سرمایه گذاری بیش از ۲۰ میلیون دلار در صنعت نفت ایران جریمه کرد.

قانون داماتو (که بعداً به ISA تغییر نام داد) به سنگ بنای معماری تحریم ها با هدف انزوای کامل اقتصادی ایران تبدیل شد. از نظر منفعت اقتصادی نیز این قانون برای آمریکا «خودتحریمی» محسوب می شد. زیرا شرکت های آمریکایی را از رقابت در یکی از غنی ترین حوزه های انرژی جهان محروم کرد و فضا را برای رقبای اروپایی و بعدی چینی باز کرد. این قانون نشان داد که در ساختار سیاسی آمریکا ایدئولوژی «محدودیت» بر منطق «سود» غلبه کرده است.

موانع حقوقی و نهادی کنونی: هزارتوی بازگشت

اگر امروز دولتی در واشنگتن بخواهد به ایده دهه ۱۳۷۰ بازگردد و از بازار ایران سود ببرد، با چنان شبکه پیچیده ای از قوانین مواجه می شود که لغو آنها بیش از یک اراده سیاسی ساده می طلبد.

قانون مقابله با دشمنان آمریکا از طریق تحریم ها (CAATSA) که در سال ۲۰۱۷ تصویب شد، یکی از سخت ترین موانع است. این قانون تحریم های ایران را به موضوعات غیرهسته ای مانند تروریسم و ​​برنامه موشکی گره زده است. از آنجایی که سپاه پاسداران انقلاب اسلامی و نهادهای اقتصادی وابسته به آن در فهرست گروه‌های تروریستی این قانون قرار گرفته‌اند، هرگونه تعامل اقتصادی شرکت‌های آمریکایی با بخش‌های بزرگی از اقتصاد ایران با موانع قانونی در داخل آمریکا مواجه خواهد شد که رئیس‌جمهور به تنهایی قادر به لغو آن‌ها نیست.

یکی از هوشمندانه‌ترین اقدامات قانونی در سال‌های اخیر، برچسب‌گذاری مجدد تحریم‌ها بوده است. این بدان معناست که یک موسسه مالی ایرانی – مانند بانک مرکزی – به طور همزمان تحت تحریم های هسته ای، تحریم های تروریسم و ​​تحریم های پولشویی قرار گرفته است. حتی اگر توافقی مانند برجام منعقد شود و تحریم‌های هسته‌ای به حالت تعلیق درآید، آن نهاد همچنان در فهرست سیاه تحت دو عنوان دیگر باقی می‌ماند.

علاوه بر این، بر اساس قانون بازنگری توافق هسته ای ایران (INARA)، هرگونه اقدام اجرایی رئیس جمهور برای کاهش تحریم ها باید توسط کنگره تایید یا بررسی شود. با توجه به ساختار دوقطبی قدرت در واشنگتن، هرگونه تلاش برای گشایش اقتصاد با ایران با مخالفت شدید نمایندگانی مواجه می شود که امنیت ملی را در تضاد مطلق با توانمندی اقتصادی ایران می بینند.

نقش لابی های تجاری و اتاق بازرگانی آمریکا

با وجود اهمیت و نقش لابی های ضد ایرانی، حضور گروه های حامی تجارت با ایران در واشنگتن پارادوکس جالبی ایجاد کرده است. برخلاف لابی‌های سیاسی، لابی‌های تجاری آمریکا (مانند اتاق بازرگانی آمریکا و غول‌های نفتی) در دهه‌های گذشته همواره به‌طور غیررسمی خواهان بازگشت به بازار ایران بوده‌اند. شرکت هایی مانند «بوئینگ»، «اکسون موبیل» و «جنرال الکتریک» به خوبی می دانند که ایران بزرگترین بازار دست نخورده هواپیماهای مسافربری، تجهیزات حفاری عمیق و توربین های صنعتی است.

دلیل عدم تایید این لابی را باید در هزینه سیاسی اقدام آنها جستجو کرد. در فضای سیاسی واشنگتن، دفاع از تجارت با ایران به «حمایت از دشمن» تعبیر می‌شود. لابی های تجاری ترجیح می دهند منافع خود را در بازارهای دیگر دنبال کنند تا اینکه سرمایه سیاسی خود را در مواجهه با موج مخالفت ایدئولوژیک در کنگره صرف کنند.

سایه پکن بر روی مخازن نفت ایران: پر کردن خلاء حضور آمریکا

جدای از بحث موانع قانونی و نهادی برای بازگشت آمریکا، حضور چین در صنعت نفت ایران یکی دیگر از موانع بزرگ است. یکی از بزرگ‌ترین هزینه‌های غیرمستقیم تحریم‌های ایران برای آمریکا، واگذاری بازار استراتژیک انرژی ایران به جمهوری خلق چین بوده است. با خروج شرکت های آمریکایی و اروپایی، ایران درهای خود را به روی سرمایه گذاری های چینی در قالب سیاست «نگاه به شرق» باز کرد.

سند همکاری ۲۵ ساله ایران و چین نقطه اوج این جایگزینی است. در حالی که شرکت های آمریکایی به دلیل قوانین سخت گیرانه OFAC حتی از مکاتبه با مقامات نفتی ایران هراس دارند، شرکت های چینی مانند سینوپک و CNPC در حال تثبیت حضور خود در میادین بزرگی مانند یادآوران و آزادگان شمالی هستند.

جدای از این موارد، عدم حضور شرکت های آمریکایی و حضور پررنگ چین، هزینه فرصت های دیگر را بر شرکت های آمریکایی تحمیل می کند. یکی از این هزینه های فرصت از دست دادن اختیار است. زمانی که زیرساخت های نفتی ایران بر اساس استانداردهای چین یا روسیه بازسازی شود، بازگشت شرکت های آمریکایی در آینده دشوارتر خواهد بود. صنعت نفت ایران که سابقه ای کاملاً آمریکایی-انگلیسی داشت، اکنون در حال تغییر «زبان فنی» است.

نقشه راه برای منافع اقتصادی آمریکا

اگر دولت آمریکا می خواهد از پتانسیل ایران برای کاهش قیمت انرژی و تضعیف نفوذ چین استفاده کند، باید استراتژی خود را از «فشار حداکثری» به «تعامل اقتصادی هدفمند» تغییر دهد. یک پیشنهاد این است که وزارت خزانه داری برای شرکت های مهندسی آمریکایی در زمینه هایی مانند محیط زیست و ایمنی انرژی ضمانت نامه صادر کند تا بتوانند بدون ترس از پیگرد قانونی وارد پروژه های بهینه سازی انرژی در ایران شوند.

پیشنهاد دیگر ایجاد کانال مالی است که در آن درآمدهای نفتی ایران صرفاً برای خرید کالا و خدمات از شرکت‌های آمریکایی به‌ویژه در بخش‌های کشاورزی و بهداشت مصرف شود. این مدل نه تنها سود اقتصادی واشنگتن را تضمین می کند، بلکه وابستگی ایران به بازارهای شرقی را نیز کاهش می دهد.

سود سخت

داستان روابط اقتصادی ایران و آمریکا، داستان فرصت‌های سوخته‌ای است که در آن «سود اقتصادی» همواره قربانی «هزینه سیاسی» بوده است. ایده سود اقتصادی که در دهه ۱۳۷۰ مطرح شد، هنوز زنده است، اما امروزه با موانع قانونی و نهادی بسیار دشوارتری مواجه است. واقعیت این است که برای بازگشت آمریکا به این مسیر، واشنگتن ابتدا باید «دیوار قانونی» را که با شجاعت سیاسی ساخته است، ویران کند. موضوعی که به مولفه های مختلفی بستگی دارد و نمی توان با قطعیت در مورد آن گفت. اما به نظر می رسد آنچه مسلم است شکست ایده سود اقتصادی به عنوان سازوکار تنش زدایی، ارتقای روابط جمهوری اسلامی ایران و ایالات متحده آمریکا به مرحله جدیدی از تنش است که تاکنون سابقه نداشته است.