اولویت دادن به بازسازی اقتصادی پس از جنگ با هسته سرمایه اجتماعی

به گزارش اکو ایران، استان خوزستان یکی از کانون های اصلی تخریب زیرساخت ها در سال های پایانی جنگ تحمیلی بود. پالایشگاه آبادان، اکثر تأسیسات آن تخریب شد، بنادر و اسکله خرمشهر، جاده‌ها و پل‌های اهواز همگی هدف حملات قرار گرفتند. بودجه‌های کلان بازسازی دهه ۱۹۷۰ عمدتاً صرف بازگرداندن این دارایی‌های فیزیکی به وضعیت سابقشان شد. اما وضعیت اقتصادی و اجتماعی استان داستان دیگری دارد.

بر اساس گزارش های منتشر شده، تولید ناخالص داخلی ایران در دوران جنگ ۳۰ درصد کاهش یافت و استان های جنگ زده مانند خوزستان شرایط سخت تری را تجربه کردند. بیش از ۱۰۰ هزار کارگر تنها در خوزستان بیکار بودند و نرخ بیکاری این استان به ۱۳.۳ درصد رسید که رتبه سوم کشور را به خود اختصاص داد. مهاجرت نیز با ثبت نام بیش از ۳۵۰ هزار نفر از استان تنها در سال ۱۳۶۰ به اوج خود رسید.

با این اوصاف چرا برخی از مناطق با وجود صرف هزینه های هنگفت برای بازسازی جاده ها و کارخانه ها و موفقیت های شگرف در عرصه صنعت و تولید، هرگز نمی توانند به روند توسعه پایدار بازگردند؟ پاسخ در متغیری است که در طرح های بازسازی ایران به حاشیه رفته است. این متغیر سرمایه اجتماعی است.

سرمایه اجتماعی؛ محرک های پنهان توسعه

در ادبیات توسعه اقتصادی، سه نوع سرمایه در فرآیند بازسازی دخالت دارند. سرمایه فیزیکی شامل زیرساخت های ملموس مانند جاده ها، پل ها و ساختمان ها می شود. سرمایه انسانی به دانش، مهارت و سلامت نیروی کار اشاره دارد. اما سرمایه اجتماعی توسط نظریه پرداز دانشگاه هاروارد رابرت پاتنم به عنوان «شبکه هایی از روابط، هنجارهای متقابل و اعتماد بین افراد» تعریف می شود که همکاری جمعی را تسهیل می کند. در بازسازی پس از جنگ، نقش سرمایه اجتماعی صرفاً حاشیه ای نیست. دانیل آلدریچ، محقق دانشگاه پردو، در مطالعه تطبیقی ​​خود در مورد سه فاجعه بزرگ (زلزله کوبه ۱۹۹۵، سونامی هند در سال ۲۰۰۴ و طوفان کاترینا در سال ۲۰۰۵) نشان داد که سرمایه اجتماعی قوی ترین پیش بینی کننده سرعت و کیفیت بهبود است. قدرتمندتر از درآمد سرانه، شدت خسارت و میزان کمک های دولتی. دو محله با آسیب فیزیکی یکسان، اما سطوح مختلف سرمایه اجتماعی، تفاوت معناداری در زمان بهبودی نشان دادند. این پیام برای ایران که با درجات مختلفی از انسجام محلی در مناطق مختلف مواجه است، واضح است. بدون سرمایه اجتماعی، حتی بزرگترین بودجه های بازسازی نیز به نتایج مطلوب نمی رسد.

سه سطح سرمایه اجتماعی؛ از همسایگان گرفته تا نهادهای رسمی

برای اینکه بحث قابل اجرا باشد، باید بین سه سطح مختلف سرمایه اجتماعی تمایز قائل شد. سطح اول سرمایه پیوند است. سرمایه رابطه ای به معنای روابط نزدیک درون گروهی مانند خانواده، همسایگان نزدیک و همشهریان است. این نوع سرمایه حیاتی ترین منبع در اولین ساعات و روزهای بحران است، اما نقطه ضعف آن انحصار و بی اعتمادی خارج از گروه است. سطح دوم، پل زدن سرمایه است. این مفهوم همچنین به معنای روابط بین گروه های مختلف مانند اقوام، مذاهب یا طبقات مختلف است که برای هماهنگی در مقیاس محلی و کاهش درگیری ها پس از بحران ضروری است. سطح سوم سرمایه پیوند دهنده است که به روابط عمودی بین جامعه محلی و نهادهای رسمی با قدرت مانند دولت، بانک ها و قوه قضاییه اشاره دارد. بدون این لایه، حتی قدرتمندترین شبکه های محلی نیز نمی توانند به منابع کلان دسترسی داشته باشند. تجربه بازسازی پس از سونامی اندونزی در استان آچه (۲۰۰۴) نشان داد که ضعیف ترین حلقه این پیوند عمودی است. بانک جهانی در گزارش خود اعلام کرد که تشکیل «کمیته های بازسازی روستاها» به عنوان پل ارتباطی بین مردم و موسسات مالی یکی از عوامل کلیدی موفقیت بوده است. برای ایران که سیستم تصمیم‌گیری بازسازی اغلب متمرکز است، تقویت این پیوند می‌تواند نقطه شکست یا پیروزی برنامه‌ها باشد.

مدل ترکیبی تخصیص منابع

مدل های تخصیص منابع به سه دسته تقسیم می شوند. دسته اول، مدل‌های بهینه‌سازی کمی مانند تحلیل هزینه و فایده (یا CBA) هستند که سرمایه اجتماعی را کمیت نمی‌کنند. تجربه بازسازی بوسنی نشان داد که اختصاص بودجه های سنگین به بازسازی مسکن توجیه شده در CBA، بدون توجه به سرمایه اجتماعی، تنها بی اعتمادی و مهاجرت را افزایش داد. دسته دوم چارچوب های چند معیاره مانند IPF بانک جهانی است که می تواند شاخص هایی مانند «فاصله اقامت موقت تا شبکه های اجتماعی قبلی» را در تصمیم گیری ها در بر گیرد. دسته سوم، مدل های مشارکتی مانند بودجه ریزی مشارکتی هستند که ذاتاً با سرمایه اجتماعی همسو هستند، اما زمان بر هستند و مستعد تسلط نخبگان محلی (بستگان قدرتمند یا رهبران سنتی) هستند.

پل بین تخصیص منابع و سرمایه اجتماعی یک “مدل ترکیبی” است که در آن پروژه ها در ابتدا با IPF بررسی می شوند و سپس انتخاب نهایی از طریق فرآیندهای مشارکتی در سطح محلی انجام می شود. از همین ترکیب در استان آچه اندونزی استفاده شد. بانک جهانی گزارش داد که پنج سال پس از سونامی، ۱۴۰۰۰۰ خانه بازسازی شده است (بیش از ۹۰ درصد از خانه های ویران شده)، و سطح اعتماد به دولت محلی از یکی از کمترین ها به بالاتر از میانگین ملی رسیده است. این تجربه برخلاف فاجعه طوفان کاترینا در نیواورلئان است، جایی که جابجایی تصادفی بازماندگان بدون توجه به شبکه‌های محلی چندین دهه سرمایه اجتماعی را از بین برد و جمعیت شهر را ۲۰ درصد کمتر از قبل از طوفان ده سال بعد نگه داشت. این بررسی اجمالی نظری برای ایران درسی دارد و آن این است که اقامت در مکان یا نزدیک به مکان باید اصل اول باشد.

چارچوب عملیاتی برای ایران با توجه به تجربه آچه

با تکیه بر تجربه موفق مطالعات آچه و ایتالیایی که نشان داد در مناطق با سرمایه اجتماعی پایین (مانند جنوب ایتالیا)، تمرکززدایی مشارکتی منجر به فساد می شود و مدیریت متمرکز مؤثرتر است، می توان چارچوبی چهار مرحله ای برای ایران طراحی کرد.

ابتدا ترسیم نقشه سرمایه اجتماعی مناطق آسیب دیده. استان های خوزستان، ایلام، کرمانشاه و سیستان و بلوچستان الگوهای متفاوتی برای پل زدن و پیوند پایتخت دارند. این نقشه برداری با تحلیل شبکه های اجتماعی و مصاحبه های محلی انجام می شود.

دوم، توالی پروژه ها باید به گونه ای باشد که پروژه های “نگهداری از شبکه” در ابتدا قرار گیرند. یعنی بازسازی بازارهای محلی، مساجد، مساجد، تامین مسکن در محل سکونت قبلی و حمایت از مشاغل کوچک جمعی باید در اولویت برنامه باشد. تجربه نشان داده است که هر دلاری که برای این پروژه ها هزینه می شود بازده غیرمستقیم بسیار بیشتری در سرعت بازسازی دارد.

سوم، انتخاب مدل تخصیص متناسب با سطح سرمایه اجتماعی است. در مناطق با سرمایه اجتماعی بالا، مدل های مشارکتی (مانند بودجه ریزی مشارکتی) توصیه می شود. در مناطقی که سرمایه اجتماعی پایینی دارند، مدل های متمرکز با شفافیت بالا، کنترل های مالی سخت و نظارت مستقل موثرتر خواهند بود. تصمیم برای تمرکز یا عدم تمرکز نباید ایدئولوژیک باشد، بلکه بر اساس شواهد میدانی باشد.

چهارمین و مهمترین، ایجاد مکانیسم های موثر برای پیوند شبکه های محلی و نهادهای رسمی است. الهام از کمیته های بازسازی روستا در آچه با دفاتر ارتباط محلی با حق نظارت بر پروژه ها، قراردادهای اجتماعی شفاف (دولت منابع را برای مشارکت محلی تضمین می کند) و دسترسی جامعه به سیستم قضایی برای شکایت از تبعیض می تواند توسط طراحان و مجریان استفاده شود. بدون این پیوند، حتی بالاترین سطوح سرمایه محلی نیز به مقیاس لازم برای بازسازی نخواهند رسید.

در پایان بحث باید گفت موفقیت بازسازی اقتصادی پس از هر جنگی با میزان بتن ریخته شده یا تعداد واحدهای پتروشیمی تعمیر شده سنجیده نمی شود، بلکه با سرعت بازگرداندن اعتماد و همکاری سنجیده می شود. مدل‌های تخصیص منابع که این واقعیت را نادیده می‌گیرند، مهم نیست که چقدر از نظر ریاضی به خوبی ساخته شده باشند، در عمل محکوم به شکست هستند. در شرایط کنونی منطقه، ایران فرصت چندانی برای آزمون و خطای پرهزینه ندارد. بازسازی بدون سرمایه اجتماعی بازتولید شکنندگی است. بازسازی با سرمایه اجتماعی جهشی به سوی تاب آوری واقعی است.

زینب جمشیدی – پژوهشگر اقتصاد کلان