اکوایران: بر اساس آنچه شورای عالی مناطق آزاد تجاری به خبرگزاری صداوسیما اعلام کرد، «شاخصهای عملکرد اقتصادی سازمانهای مناطق آزاد کشور در هفت ماهه امسال نسبت به مدت مشابه سال قبل افزایش داشته است». اینها در حالی است که اگر عملکرد این مناطق در بازه زمانی طولانی تری بررسی شود، محقق نشدن اهداف مناطق آزاد کاملا مشهود است. اما سوالی که به ذهن متبادر می شود این است که چرا مناطقی که تا حدودی با قوانین معمول کشور فاصله داشتند و فضای مانور بیشتری داشتند نتوانستند به اهداف توسعه ای دست یابند؟
وقتی صحبت از مناطق آزاد می شود، نام بندرانزلی، کیش، قشم و اروند به ذهن متبادر می شود. اما برای اکثر مردم مفهوم منطقه آزاد ناشناخته است و دلیل اصلی ایجاد این مناطق نیز زیر سوال می رود. چرا به این مناطق آزاد می گویند؟ یا اینکه چرا محیط و جو حاکم بر این مناطق با سایر نقاط کشور متفاوت است.
اما در ادبیات بین المللی به محلی که یک یا چند معافیت و مقررات مالی در آن وضع شده و این قوانین برای دستیابی به نتایج معینی وضع شده اند، مناطق آزاد نامیده می شوند.
بررسی ها و جستجوهای مختلف حاکی از آن است که طرح ایجاد مناطق آزاد در ایران هنوز به اهداف خود نرسیده است. این امر عوامل و ریشه های بسیاری دارد که در این گزارش به مهمترین آنها اشاره خواهد شد. همچنین در قسمت بعدی گزارش تجربیات جهانی و مناطق آزاد در سایر نقاط جهان مورد بررسی قرار می گیرد.
مفهوم منطقه آزاد از کجا می آید؟
در ادبیات جهان، مناطق آزاد اقتصادی دارای تعاریف، اهداف، انواع و حتی نامهای متفاوتی هستند. با این حال، همه این حوزه ها از یک چارچوب و قوانین کلی پیروی می کنند. به این مناطق در محدوده محدودی از زمین یک یا چند معافیت مالی و نظارتی اعطا می شود تا با استفاده از این قوانین به سمت اهداف مورد نظر حرکت کنند. این اهداف می تواند شامل جذب سرمایه گذاری خارجی، تولید و صادرات کالا و خدمات باشد که البته با دستیابی به این موارد می توان انتظار رشد اقتصادی و افزایش رونق در مناطق مذکور را داشت.
همچنین جذب سرمایه، تولید و صادرات از اهداف اصلی مناطق آزاد به ویژه در کشورهای در حال توسعه است که بدون آن نمی توان منطقه آزاد را موفق تلقی کرد. بنابراین اگر منطقه ای با واردات و خرده فروشی اقلام خارجی به دنبال اشتغال زایی و جذب گردشگر داخلی باشد، در مقابل مناطق آزاد موفق جهانی است. دلیل اصلی آن عدم تولید کالاهای با ارزش افزوده بالا است که ریشه افزایش اشتغال و رفاه است. از سوی دیگر واردات زیاد اثرات منفی قابل توجهی بر اقتصاد کشور خواهد داشت.
از این رو دلیل اصلی اینکه این مناطق آزاد نامیده می شوند; رهایی آنها از برخی مقررات و قوانین مزاحمتی است که در سایر نقاط کشور وجود دارد. علت عدم اعمال مقررات مناطق آزاد در کل کشور از سوی سیاستگذار نیز ریشه در آماده نبودن فضای اقتصادی داخلی دارد و ترجیح داده می شود این قوانین در مناطق محدود به صورت آزمایشی اجرا شود.
با این پیشینه قصد داریم تجربه مناطق آزاد در ایران را بررسی کنیم تا ببینیم آیا اهداف سیاستگذاران در این مناطق محقق شده است یا خیر؟
نگاهی به عملکرد اقتصادی مناطق آزاد در ایران
یکی از مهم ترین مشکلات مربوط به مناطق آزاد، عدم دسترسی به داده ها و آمار مربوط به این مناطق است. به عبارت دیگر آمار و داده های دقیقی وجود ندارد که عملکرد مناطق آزاد را با وجود معافیت های نظارتی نشان دهد. این موضوع یکی دیگر از موارد عدم شفافیت در سیاست گذاری و حکمرانی کشور است که در نهایت خود را در فساد و عدم مسئولیت سیاست گذاران نشان می دهد. همچنین عدم دسترسی به آمار موثق مانع از اجرای سیاست های اصلاحی با هدف بهبود عملکرد این حوزه ها خواهد شد.
با تمام این اوصاف، شواهد و قرائن در کنار بررسی های یک موسسه تحقیقاتی حاکی از آن است که اهدافی که سیاستگذار برای طرح مناطق آزاد در نظر گرفته بود تاکنون محقق نشده است.
بررسیهای مرکز پژوهشهای مجلس نشان میدهد که طی سالهای ۱۳۹۱ تا ۱۳۹۷، سهم این مناطق از نظر صادرات خدمات، حدود یک درصد از کل صادرات غیرنفتی کشور بوده است. همچنین سهم تولید این مناطق یک درصد از تولید ناخالص داخلی کشور اعلام شده است. علاوه بر این موارد، تعداد واحدهای تولیدی فعال در مناطق آزاد ایران بین سال های ۱۳۹۲ تا ۱۳۹۸ کمتر از ۳ درصد برآورد شده است. سهم سرمایه گذاری خارجی در این مناطق ۱۰ درصد از کل سرمایه گذاری خارجی کشور و ۴ درصد از اشتغال زایی است.
از سوی دیگر علیرغم اینکه هدف اصلی از ایجاد این مناطق توسعه صادرات است، اما در مناطق آزاد ایران میزان واردات حدود دو برابر صادرات کالا بوده است. اینها در حالی است که وسعت مناطق آزاد بیش از ۳ برابر شهرک ها و نواحی صنعتی کشور است، اما از سوی دیگر میزان اشتغال در شهرک های صنعتی بیش از ۳ برابر اشتغال در مناطق آزاد کشور است.
از سوی دیگر، با توجه به اینکه در فاصله سال های ۱۳۹۱ تا ۱۳۹۷، وضعیت کلی اقتصادی نسبتاً مساعد بوده و مناطق آزاد نتوانسته اند به اهداف تعیین شده دست یابند، می توان انتظار داشت که از سال ۱۳۹۷ تاکنون که وضعیت اقتصادی ایران سال به سال کاهش یافته است، مناطق آزاد نیز نتوانسته اند به نتایج مطلوب دست یابند. البته ممکن است این نتیجه گیری نادرست باشد. اما تا زمانی که آمار موثقی در خصوص عملکرد مناطق آزاد منتشر نشود، نمی توان به طور قطعی گفت که این مناطق در فاصله سال های ۱۳۹۸ تا ۱۴۰۴ به چه اهدافی دست یافته اند و به چه اهدافی نرسیده اند.
چرا مناطق آزاد به هدف خود نرسیدند؟
با توجه به آنچه مرکز پژوهش های مجلس در گزارش سال ۱۳۹۳ اشاره کرد، خصومت های سیاسی ایران و آمریکا، وضعیت نامناسب حقوق مالکیت خارجی ها، نبود ترکیب مناسب در معافیت های مالیاتی، محدودیت نسبی در اشتغال اتباع خارجی، مشکلات فراوان در نظام ارزی کشور و ناسازگاری منطقه آزاد از دلایل اصلی نارسایی عملکرد کل منطقه آزاد و استراتژی توسعه کشور بوده است. مناطق آزاد
همین مرکز در سال ۱۴۰۰ مجدداً بر عدم تحقق اهداف مناطق آزاد تاکید کرده است. اینکه مناطق آزاد در فاصله ۲۵ سال به اهداف خود نرسیده اند نیز نشان از سیاست های نادرست و البته فضای نامناسب اقتصاد کشور برای توسعه و رشد دارد.
از مهم ترین دلایلی که مرکز پژوهش های مجلس عنوان کرده است می توان به اعطای غیرهدفمند معافیت ها و امتیازات، وابستگی منابع درآمدی مناطق آزاد به واردات، نبود زیرساخت های مناسب برای اهداف تولیدی، تعیین نامناسب ابعاد و مکان یابی دقیق مناطق آزاد و عدم تمرکز بر وظایف تخصصی اشاره کرد.
به این ترتیب خروجی مناطق آزاد در ایران به جای اینکه مبتنی بر رشد صادرات و رونق تولید باشد، بر واردات قابل توجه و جذب گردشگران داخلی بوده است. این برخلاف الگوی موفقیت مناطق آزاد در جهان است. همچنین نبود اطلاعات و آمار دقیق و منسجم از فعالیت ها و عملکرد مناطق آزاد، ارزیابی تسهیل مقررات برای رشد مناطق آزاد را دشوارتر کرده است. در نهایت همه چیز در مورد این موضوع به سیاست گذار بستگی دارد و تا زمانی که او اراده نکند، یک اتفاق مثبت در اقتصاد و در نتیجه مناطق آزاد دور از دسترس خواهد ماند.
