اکوایران: ایجاد «شورای عالی» و «ستادهای ویژه» همواره پاسخ مکرر دولت به بحرانهای اقتصادی بوده است. اما گزارش اخیر مرکز پژوهشها نشان میدهد که این نهادها به جای گرهگشایی، به عقدهای سردرگم «تولید سند» و «فرار از مسئولیت» تبدیل شدهاند. در حالی که جدیدترین شورای نوآور دولت در دام بوروکراسی از راه دور گرفتار شده و فرماندهی واحد اقتصاد در میان نامه های اداری گم شده است، آیا وقت آن رسیده که بپذیریم «جلسه درمان» اقتصاد ایران را به بن بست رسانده است؟
اقتصاد ایران در دهه های اخیر با پدیده ای مواجه بوده که می توان آن را «تورم نهادی» یا «فرسودگی شغلی» نامید. هر زمان که درگیری های اقتصادی به وجود آمده، واکنش نظام حاکمیتی یکسان بوده است: تشکیل «شورایی»، «ستاد» یا «کمیته ویژه» با حضور مقامات عالی رتبه. از «شورای اقتصاد» به عنوان یک نهاد تصمیمگیر کلاسیک گرفته تا «شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا» بهعنوان نهاد مدیریت بحران و اخیراً «شورای عالی راهبری برنامه هفتم»؛ همه آنها با یک وعده طلایی پا به عرصه گذاشته اند: ایجاد هماهنگی، وحدت فرماندهی و تسریع در تصمیم گیری. اما آیا این نهادها توانسته اند گره کور اقتصاد ایران را باز کنند؟ یا تبدیل به یک گره جدید و یک لایه ضخیم بر روی بوروکراسی ناکارآمد شده اند؟
گزارش اخیر مرکز پژوهش های مجلس از عملکرد سال اول برنامه هفتم پیشرفت، فرصت بی نظیری را برای پاسخ به این سوال فراهم کرده است. این سند نشان می دهد که چگونه جدیدترین نهاد نوآور نظام حاکمیتی یعنی «شورای عالی راهبری» در دام پیشینیان گرفتار شده است: «تولید سند به جای تصمیم». این گزارش تحلیلی مدعی است تورم نهادی و تعدد مراجع تصمیمگیر در اقتصاد ایران نه تنها منجر به هم افزایی نشده است، بلکه با ایجاد پدیده «تفرق مسئولیت» و «اصطکاک نهادی» عملاً فرماندهی واحد اقتصادی را غیرممکن کرده است.
چرا شوراها متولد می شوند؟
در اقتصاد سیاسی ایران، تشکیل شوراها و ستادهای عالی معمولا پاسخی به عدم تعادل قوا بین سه نهاد اصلی اقتصادی – سازمان برنامه و بودجه، وزارت اقتصاد و بانک مرکزی – و همچنین ناتوانی ساختار اداری در حل مسائل بین دستگاهی است. زمانی که دولت ها با مقاومت ساختارهای سنتی یا کندی مجلس مواجه می شوند، با ایجاد «نهاد بالادستی» یا «میانبر» سعی در کوتاه شدن روند تصمیم گیری دارند.
اما تجربه نشان داده است که این نهادها به سرعت دستخوش هم شکلی نهادی می شوند. یعنی به جای اصلاح ساختار، خودشان شبیه همان بوروکراسی ناکارآمدی می شوند که قرار بود اصلاح کنند. گویی یادآور موقعیتی است که فردریش نیچه در آن توصیف کرده است فراتر از خوب و بد فرمود: اگر در گذشته به پرتگاهی نگاه کنی، آن ورطه نیز به تو می نگرد. این شوراها به جای اتخاذ تصمیمات سخت، به «اسناد» و «قانون» روی می آورند. زیرا نوشتن سند هزینه سیاسی ندارد اما جراحی اقتصادی پر از خونریزی و درد است.
مطالعه موردی: شکست «شورای عالی راهبری برنامه هفتم» در سال اول
بررسی عملکرد «شورای عالی راهبری برنامه هفتم» منعکس شده در گزارش پژوهشگاه نمونه آزمایشگاهی ناکارآمدی این الگوی حاکمیتی است. این شورا بر اساس قانون موظف بود با «بررسی مستمر عملکرد دستگاهها» و «تصویب سیاستهای مناسب»، نقش فرماندهی اجرا را ایفا کند. اما داده ها چه می گویند؟
این شورا در یک سال ۲۲ جلسه برگزار کرد که دو برابر تکلیف قانونی بود. اما نتیجه این جلسات فشرده چه بود؟ این گزارش تصریح می کند که تمرکز شورا بر ماده ۱۱۹ قانون برنامه – تدوین برنامه ها و آئین نامه ها – است و عملا وظیفه اصلی نظارت بر عملکرد را از دست داده است (ماده ۱۱۸). یعنی شورایی که قرار بود «رهبر» توسعه باشد، تبدیل به «ماشین تولید مقررات» شده است. تصویب ۲۵ برنامه و دستورالعمل اجرایی اگرچه حجم کار بالایی را نشان می دهد اما تاثیری بر شاخص های کلان اقتصادی نداشته است.
نکته نگران کننده این است که این شورا حتی مسئولیت نظارتی خود را هم نپذیرفته است. در گزارش ناظران اجرایی و مالی به صراحت آمده است که «سازمان برنامه صرفاً وظیفه تنظیم گزارش ها را بر عهده داشت و مسئولیت محتوای گزارش بر عهده نهادهاست». این به معنای تبدیل ماهیت شورای عالی به دبیرخانه یا صندوق پست است. وقتی نهادی با حضور معاون اول رئیس جمهور و وزرای کلیدی تشکیل می شود اما در آخر می گوید: «مسئولیت با من نیست» یعنی ساختار شورا عملاً به یک ضربه گیر سیاسی تبدیل شده است تا شاید تقصیر ناکامی ها به گردن دستگاه های پایین اجرایی بیفتد.
شورای رؤسا و ستادهای اقتصادی؛ بحران “فرماندهی واحد”.
اگر شورای عالی راهبری را نماد «بوروکراتیزه شدن» بدانیم، «شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا» نماد «قانون گذاری موازی» و «وضعیت فوق العاده دائمی» است. این شورا که در اردیبهشت ۱۳۹۶ با هدف مقابله با تحریم ها و جنگ اقتصادی تشکیل شد، به مرور زمان به نهادی تبدیل شد که در کوچکترین مسائل اقتصادی دخالت می کند. از نحوه بازگشت ارز صادراتی گرفته تا تولید دارایی و مواردی از این دست، اینها مواردی است که در این شورا مطرح شده و خواهد شد.
مشکل اساسی این تعدد شوراها در این است که پیام های متناقضی به اقتصاد می دهند. سرمایه گذار نمی داند سیاست ارزی کشور در «بانک مرکزی» تعیین می شود، در «کمیسیون اقتصادی دولت» چکش می خورد یا در نهایت در «شورای قوا» تغییر می کند.
علاوه بر این، دولت ها در ادوار مختلف با ایجاد سمت هایی مانند «معاونت اقتصادی رئیس جمهور» یا «معاون ویژه اقتصادی» سعی در حل تعارض ساختاری سازمان برنامه، وزارت اقتصاد و بانک مرکزی داشته اند. اما این مواضع همواره در دستیابی به اهداف خود ناکام بوده اند. زیرا در ساختار حقوقی ایران «قدرت» – اعم از امضا، عزل و نصب و تخصیص بودجه – در اختیار وزرا و رؤسای سازمان هاست. معاون اقتصادی یا دبیر شورا هر چقدر هم که عنوان بزرگی داشته باشد بدون ابزار اجرایی فقط می تواند «جلسه» برگزار کند. نتیجه این ساختار پدیده ای است که می توان آن را «جلسه درمانی» نامید; جایی که مشکلات در جلسات حل نمی شود و فقط مدیریت می شود و به تعویق می افتد.
مکانیسم «توزیع سرزنش» و فرار از پاسخگویی
خطرناک ترین پیامد «تورم شوراها» از بین رفتن مفهوم مسئولیت و پاسخگویی است. در اقتصاد سیاسی شوراها کارکرد خاصی به نام «حافظ سیاسی» پیدا کرده اند. وقتی در یک شورا تصمیمی گرفته می شود، مسئولیت بین ده ها نفر از اعضای آن پخش می شود و در نهایت هیچکس پاسخگوی نتیجه آن نیست.
گزارش عملکرد برنامه هفتم نمونه ای درخشان از این پدیده را آشکار می کند. دولت اعلام کرده است که ۱۳۸ حکم این برنامه – ۱۱ درصد از کل احکام – “غیرقابل اجرا” است. اما نکته کلیدی اینجاست. دولت می گوید ۷۱ درصد از این احکام غیرقابل اجرا توسط مجلس به این لایحه اضافه شده است. اینجا شورای راهبری و گزارش های نظارتی ابزاری برای «سرزنش بازی» می شود. دولت با استناد به محدودیت ها و تصمیمات شورا، مسئولیت را بر دوش «قانونگذار خیالباف» می اندازد و مجلس با تصویب قوانین بی پشتوانه توپ را به زمین «مجری نالایق» می اندازد.
در این میان «شورا» به عنوان یک هویت جمعی بهترین سازوکار برای فرار از پاسخگویی فردی است. اگر وزیر اقتصاد مسئول مستقیم بود، باید استیضاح می شد. اما هیچکس نمی تواند «شورای عالی راهبری» یا «شورای سران قوا» را استیضاح کند یا آنها را وادار به پاسخگویی کند.
بوروکراسی علیه اقتصاد
بررسی تجربه شورای عالی راهبری برنامه هفتم در کنار سایر شوراهای اقتصادی نشان می دهد که ایران با بحران «کمبود شورا» مواجه نیست، بلکه از «تراکم شوراها» رنج می برد. این شوراها به جای ایفای نقش «تسهیل گر» به «موانع نهادی» تبدیل شده اند. آنها زمان تصمیم گیری را طولانی می کنند. آنها شفافیت را کاهش می دهند و مسئولیت پذیری را از بین می برند. گزارش مرکز پژوهش ها هشداری است که نشان می دهد حتی مدرن ترین ساختارهای نظارتی – مانند ناظران مالی و اجرایی اصل ۱۱۸ – وقتی در بطن این فرهنگ سازمانی قرار می گیرند، دگرگون می شوند و به ماشین های امضای گزارش خوداظهاری تبدیل می شوند.
راه حل اقتصاد ایران ایجاد شورای جدید یا معاونت هماهنگی جدید نیست. راه حل بازگشت به «وحدت فرماندهی» و «پاسخگویی قانونی» است. اقتصاد به «فرمانده» نیاز ندارد، به «قاعده» نیاز دارد. تا زمانی که دولت ها فکر می کنند با افزودن یک لایه بوروکراسی جدید می توانند بر ناکارآمدی لایه های پایین غلبه کنند، نتیجه چیزی جز تولید انبوه «اسناد» و «مقررات» نخواهد بود. در حالی که واقعیت های اقتصاد بدون توجه به مصوبات این شوراها مسیر خود را طی می کند.
تأثیر معناداری بر اقتصاد از طریق «شورای عالی» با اعضای مکرر و جلسات متعدد حاصل نخواهد شد، بلکه با بازگرداندن اختیارات به ساختارهای قانونی و پاسخگو و اصلاح ساختار نظارتی مجلس انجام خواهد شد. راه حل، انحلال یا ادغام این شوراهای موازی و بازگشت به منطق شفافیت و پاسخگویی فردی وزرا در برابر قانون است. راهی که دشوارتر به نظر می رسد، اما تنها راه عبور از بن بست کنونی است.
