غنا؛ زشت و زیبای اصلاحات اقتصادی – قسمت اول

غنا یکی از کشورهایی است که از ابتدای دهه ۲۰۰۰ به دنبال اصلاح قیمت بنزین بود و پس از ناکامی های پی در پی، سرانجام توانست در سال ۲۰۱۵ قیمت بنزین را با موفقیت شناور کند. اما این اصلاحات اقتصادی یک جنبه زیبا و یک جنبه زشت دارد. با وجود این موفقیت، غنا در سال ۲۰۲۰ دچار بحران‌های اقتصادی زیادی شد و نشان داد که نمی‌توان به موفقیت‌های کوچک، منطقه‌ای و جزئی بسنده کرد و اصلاحات باید به طور کامل و همه جانبه انجام شود. این گزارش سه قسمتی به دنبال نشان دادن مسیر شکست، موفقیت نسبی و شکست غنا در اصلاحات اقتصادی است.

ساختار اقتصادی غنا؛ از کاکائو و طلا تا کشف نفت

ساختار اقتصادی غنا که از نظر تاریخی بر پایه‌های سنتی کشاورزی (به‌ویژه صادرات کاکائو) و استخراج طلا بنا شده بود، با کشف میدان عظیم نفتی Jubilee در سال ۲۰۰۷ و آغاز بهره‌برداری تجاری از آن در سال ۲۰۱۰، دستخوش تحولی اساسی شد و این کشور را رسماً به کشورهای غربی آفریقا وارد کرد. اگرچه امروزه بخش خدمات با سهمی حدود ۵۰ درصد بیشترین سهم را در تولید ناخالص داخلی دارد، اما موتور محرکه درآمدهای ارزی و رشد اقتصادی همچنان در بخش صنعت و صادرات منابع خام متمرکز است. به طوری که اکنون مثلث استراتژیک «طلا، نفت و کاکائو» شریان های اصلی حیات اقتصادی غنا هستند و این وابستگی اقتصاد این کشور را به شدت در برابر نوسانات قیمت جهانی انرژی و کالاها آسیب پذیر کرده است.

سال های سخت بی پولی: اصلاحات جان کافور (۲۰۰۳-۲۰۰۱)

قبل از کشف نفت در غنا، بنزین مورد استفاده در این کشور با قیمت ثابت و یارانه ای از طریق واردات نفت و تولید در تنها پالایشگاه این کشور (TOR) عرضه می شد. اختلاف قیمت به عنوان بدهی دولت به پالایشگاه در نظر گرفته شد. در سال ۲۰۰۰، کل بدهی دولت به این پالایشگاه به ۳.۵ تریلیون سدیس (معادل ۵۰۰ میلیون دلار) رسید. رقمی معادل ۴.۳ درصد از تولید ناخالص داخلی در آن زمان.

تثبیت اجباری قیمت بنزین علیرغم افزایش هزینه های واردات باعث شد پالایشگاه ملی برای جبران زیان خود وام های سنگینی بگیرد که قادر به بازپرداخت آن نبود. انباشت این معوقات به عنوان «دارایی سمی» در ترازنامه بانک ها سپرده شد و با بلعیدن سرمایه آنها، کل سیستم بانکی کشور را تا مرز ورشکستگی پیش برد.

علاوه بر این بدهی، نرخ تورم سالانه در سال‌های ۲۰۰۰ و ۲۰۰۱ به ۲/۴۰ و ۵/۴۱ درصد رسید و باعث شد که نرخ برابری سدی در طی یک سال ۵۰ درصد کاهش یابد و از ۳۵۵۰ سدی به دلار در ابتدای سال ۲۰۰۰ به ۷۳۰۰ سدی در پایان سال ۲۰۰۱ برسد.

علاوه بر فشارهای داخلی، عامل خارجی تعیین کننده در این معادله، نقش صندوق بین المللی پول (IMF) بود. دولت کوفو که با ناتوانی مطلق در بازپرداخت وام های خارجی مواجه بود، مجبور شد برای نجات اقتصاد به برنامه «کشورهای فقیر بسیار بدهکار» (HIPC) بپیوندد. صندوق بین المللی پول شرط اصلی بخشودگی بدهی ها و خروج غنا از لیست سیاه اعتبار را برای «توقف خونریزی بودجه» از طریق حذف یارانه انرژی تعیین کرد. این اجبار بین المللی چاره ای جز پذیرش انضباط سخت مالی برای دولت باقی نگذاشت و کفور عملاً از این فشار بیرونی به عنوان اهرمی برای توجیه ضرورت جراحی دردناک قیمت در مقابل افکار عمومی استفاده کرد تا نشان دهد جز تسلیم شدن به واقعیت های بازار و شرایط نهادهای بین المللی راهی برای نجات کشور از انزوای مالی وجود ندارد.

در چنین شرایطی امکان توزیع بنزین با قیمت ثابت برای دولت وجود نداشت. جان کوفور پس از روی کار آمدن در ژانویه ۲۰۰۱ تصمیم به تغییر وضعیت گرفت. به گفته کفور، باید بین «بنزین گران» و «نبودن بنزین» یکی را انتخاب کرد.

کفور یک ماه پس از تحلیف خود قیمت بنزین را ۶۰ درصد افزایش داد. اگرچه در ابتدا برنامه دولت این بود که به تدریج قیمت بنزین را شناور کند، اما دولت غنا از مواجهه با ناآرامی های اجتماعی می ترسید. در سال ۲۰۰۳، دولت کوفور تصمیم به افزایش مجدد قیمت بنزین برای جبران بدهی ناشی از تفاوت قیمت دستوری و قیمت واقعی بنزین گرفت. این بار تصمیم دولت افزایش ۹۰ درصدی قیمت بنزین بود. دولت و پارلمان غنا علاوه بر موضوع کاهش مستمر ارزش سدی و افزایش قیمت نفت در نتیجه حمله آمریکا به عراق، مالیات هایی را بر قیمت بنزین وضع کردند که «مالیات بدهی» نامیده می شود تا دولت بتواند بدهی خود را پرداخت کند.

افزایش ناگهانی ۹۰ درصدی قیمت بنزین موجی از اعتراضات و تهدید به اعتصابات ملی را از سوی اتحادیه های کارگری (TUCs) که نگران افزایش هزینه های حمل و نقل و تورم بودند، برانگیخت. اما دولت با تکیه بر استدلال «خطر ورشکستگی کامل بانک‌ها» و ارائه برخی امتیازات در حداقل دستمزد، توانست مقاومت اجتماعی را مدیریت کرده و از عقب‌نشینی آن در برابر فشارهای صنفی جلوگیری کند.

تأسیس سازمان ملی نفت و حرکت نافرجام به سمت شناور (۱۳۸۷-۱۳۸۷)

اگرچه دولت کفور توانست مرحله دوم افزایش قیمت را با موفقیت نسبی پشت سر بگذارد، اما وعده داد که قیمت بنزین دیگر افزایش نخواهد یافت. این وعده به ویژه با توجه به نزدیک شدن به انتخابات ریاست جمهوری معنادار است.

در سال ۲۰۰۵، پارلمان غنا قانون تأسیس آژانس ملی نفت (NPA) را تصویب کرد. این قانون با توصیه صندوق بین المللی پول و با هدف سیاست زدایی از قیمت گذاری بنزین وضع شده است. نکته اصلی این است که در آن زمان غنا همچنان فاقد منابع نفتی بود و هدف از تأسیس این سازمان تنظیم بخش پایین دستی صنعت نفت (توزیع و فروش سوخت) و شناور کردن قیمت بنزین بود. بر اساس این قانون انحصار پالایشگاه کشور در واردات بنزین را شکست و به شرکت های پخش عمده اجازه واردات بنزین را داد.

همچنین طبق این قانون قیمت بنزین به شرح زیر بود:

قیمت بنزین = قیمت گیت پالایشگاه (بر اساس قیمت نفت فوب، هزینه حمل و نقل و نرخ ارز) + مالیات و عوارض + حاشیه سود (برای توزیع کنندگان عمده، فروشندگان و بازاریابان)

در واقع بر اساس این فرمول، بازار آزاد و تغییرات آن قیمت سوخت را تعیین می کرد; ملاحظات سیاسی نبود و بازار آزاد به جای دولت مسئول قیمت ها بود. غنا از سال ۲۰۰۵ تا ۲۰۰۷ به دلیل ثبات نسبی قیمت سدی در برابر دلار (حدود ۸۹۰۰ تا ۹۳۰۰ سدی) و قیمت نفت در بازار جهانی، دوره ای از نوسان قیمت بنزین را تجربه کرد.

اما در سال ۲۰۰۷ با افزایش شدید قیمت نفت در بازار جهانی و نزدیک شدن به انتخابات ریاست جمهوری سال ۲۰۰۸، ادامه مسیر قیمت های شناور دیگر محلی برای اعراب نبود. دولت کفور و حزب حاکم، حزب میهن نوین، نگران نتیجه انتخابات آینده بودند. زیرا حزب رقیب، کنگره ملی دمکراتیک، وعده ارزانی بنزین را داده بود.

با این ملاحظات دولت تصمیم به نقض قانون و تعیین قیمت تکلیفی برای بنزین گرفت. به دلیل سرکوب قیمت ها در سال های ۱۳۸۶ و ۱۳۸۷، دولت دوباره به واردکنندگان سوخت بدهکار شد. زمانی که کوفور در ژانویه ۲۰۰۹ قدرت را تحویل گرفت، میراث او دوباره یک “بدهی عظیم نفتی” و یک سیستم قیمت گذاری سیاسی بود که دولت بعدی باید با آن مقابله می کرد.

تجربه هشت ساله دولت کفور در غنا نشان داد که حتی وجود قانون خوب و اجرای صحیح آن بدون تعهد سیاسی در مواقع بحران و مشکل، کاغذی بیش نخواهد بود. غنا با وجود تجربه حدود ۲ ساله و کمی فلوتاسیون و انتقال کامل دوباره به صفر بازگشت. این تصمیم، همانطور که در بخش های بعدی نشان داده خواهد شد، هزینه های زیادی را برای دولت و ملت غنا به همراه خواهد داشت.